記者丨郭聰聰
日前，十四屆全國人大常委會第十九次會議對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（下稱《修訂草案》）進(jìn)行了審議，并正式向社會公開征求意見。
這是該法自2004年施行以來最大規(guī)模的一次修訂，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，此次修訂并非簡單條款修補，而是針對銀行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境深刻變化、金融風(fēng)險形態(tài)日益復(fù)雜的新形勢，進(jìn)行的一次系統(tǒng)性修訂。
具體內(nèi)容上來看，草案從現(xiàn)行52條大幅擴充至80條，從監(jiān)管范圍、風(fēng)險處置、消費者保護(hù)、法律責(zé)任等維度進(jìn)行全方位修訂，旨在應(yīng)對銀行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，填補監(jiān)管空白，提升監(jiān)管效能。
本文結(jié)合多位業(yè)內(nèi)專家的專業(yè)視角，圍繞《修訂草案》的核心修訂內(nèi)容，厘清其背后的監(jiān)管邏輯與實踐價值。
一、《修訂草案》如何強化股東、實際控制人監(jiān)管？
實踐中有的銀行業(yè)機構(gòu)的主要股東、實際控制人不當(dāng)越位、干預(yù)經(jīng)營，甚至虛假出資、抽逃資本，搞不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易和利益輸送等情況，為加強銀行業(yè)金融機構(gòu)股權(quán)管理，本次《修訂草案》落實中央金融工作會議關(guān)于穿透式監(jiān)管的要求，進(jìn)一步延伸監(jiān)管鏈條，將機構(gòu)主要股東、實際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前、事中、事后全流程監(jiān)管制度。
上海金融與發(fā)展實驗室首席專家、主任曾剛分析道：“本次修訂法案的一個重要變化就是，監(jiān)管關(guān)注的重心，正從‘只盯住持牌機構(gòu)’逐步延伸到‘圍繞機構(gòu)運行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)’。因此，《修訂草案》將理財公司、消費金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等納入列舉范圍，使法律適用對象與當(dāng)前持牌體系更一致。這樣做的直接意義是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)、減少適用爭議，也為監(jiān)管資源配置與檢查邊界提供更明確的法律坐標(biāo)?！?/p>
與此同時，《修訂草案》明確主要股東、實際控制人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強化穿透審查。新增主要股東、實際控制人文件報送、股權(quán)披露相關(guān)要求。增加自有資金出資等義務(wù)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、抽逃出資等違法行為。
“銀行業(yè)風(fēng)險案例表明，公司治理失靈往往是最難修復(fù)、破壞性也最大的風(fēng)險源頭。很多問題并非起于某一筆業(yè)務(wù)，而是來自股東端的不當(dāng)干預(yù)、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等?！?曾剛強調(diào)，本次修訂的關(guān)鍵著力點，是將股東監(jiān)管打造為 “制度化、工具化、可執(zhí)行化” 的完整閉環(huán)。
中國法學(xué)會銀行法學(xué)研究會會長王衛(wèi)國進(jìn)一步解讀，《修訂草案》在三個方面突出了對金融機構(gòu)股東的監(jiān)管。
“一是在機構(gòu)準(zhǔn)入、變更環(huán)節(jié)，規(guī)定機構(gòu)設(shè)立時對主要股東、實際控制人的條件審查，將主要股東、實際控制人的變更規(guī)定為法定審批事項。二是在行為規(guī)范環(huán)節(jié)，注重“穿透式監(jiān)管”。除了新增規(guī)定股東的出資義務(wù)，還增加了主要股東股權(quán)信息報告義務(wù)。同時，規(guī)定了他們按照監(jiān)管部門要求提供有關(guān)文件、資料、數(shù)據(jù)的義務(wù)。三是在監(jiān)管措施環(huán)節(jié)，專門規(guī)定了對股東的強制監(jiān)管措施?！?/p>
二、《修訂草案》如何完善風(fēng)險處置和市場退出機制？
風(fēng)險處置機制的系統(tǒng)化完善成為本次修訂的重中之重，中央金融工作會議對健全常態(tài)化風(fēng)險處置機制提出了明確要求。“應(yīng)對金融危機的制度建設(shè)，必須首先著眼于對機構(gòu)風(fēng)險的識別、預(yù)警、化解和處置?！蓖跣l(wèi)國強調(diào)。
為切實填補銀行業(yè)風(fēng)險處置和市場退出的立法空白，《修訂草案》主要從以下幾個方面完善機制：
建立健全早期糾正硬約束機制，授權(quán)監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險隱患采取早期糾正措施。
完善風(fēng)險處置框架，就促成重組、整頓、接管、撤銷等風(fēng)險處置方式作出系統(tǒng)性安排，明確監(jiān)管部門可以根據(jù)機構(gòu)風(fēng)險狀況、金融市場環(huán)境靈活采取不同的處置措施。
堅持市場化法治化原則，進(jìn)一步細(xì)化各類處置方式適用情形，豐富監(jiān)管工具箱，增強處置工作前瞻性、及時性和有效性。
曾剛指出，風(fēng)險處置機制的核心在于解決 “風(fēng)險來了怎么辦、能否更早介入、代價能否更小”三大問題。本次《修訂草案》以更清晰的法定授權(quán)為核心，推動處置手段從末端單一走向分層銜接。
他進(jìn)一步分析，《修訂草案》對風(fēng)險處置手段的優(yōu)化主要體現(xiàn)在三方面：
其一，豐富強制措施并擴大適用依據(jù)。新增或細(xì)化限制暫停部分業(yè)務(wù)、限制分紅、限制支付報酬福利等措施，便于根據(jù)風(fēng)險程度實施“降速、止損、糾偏”，避免處置陷入“要么放任、要么接管”的兩極；
其二，新增整頓機制，豐富風(fēng)險處置機制。當(dāng)機構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)異常波動、經(jīng)營管理惡化等重大風(fēng)險隱患時，可采取強制措施并派出整頓組，對關(guān)鍵經(jīng)營活動實施監(jiān)控，把處置窗口前移，在風(fēng)險可控階段介入以降低處置成本；
其三，細(xì)化接管制度與后續(xù)銜接。明確接管組職責(zé)、接管期間可采取的處置措施，并完善行政處置與破產(chǎn)程序?qū)?，極大豐富了處置方式，提升處置的規(guī)范性與可預(yù)期性。
三、《修訂草案》如何加強消費者保護(hù)？
《修訂草案》堅持以人民為中心的價值取向，堅決落實黨和國家機構(gòu)改革要求，結(jié)合消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作實踐經(jīng)驗，完善銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管體系。
一方面，明確國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護(hù)工作實施監(jiān)督管理，指導(dǎo)依法設(shè)立銀行業(yè)消費糾紛 【下載黑貓投訴客戶端】調(diào)解組織，為消費者保護(hù)工作提供上位法依據(jù)。
另一方面，進(jìn)一步完善銀行業(yè)金融機構(gòu)行為監(jiān)管規(guī)則，細(xì)化銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者保護(hù)義務(wù)，詳細(xì)列舉機構(gòu)和從業(yè)人員不得開展虛假宣傳、違規(guī)收費等禁止性行為，推動構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境。
“這些規(guī)定直接關(guān)系到消費者的財產(chǎn)安全和信息安全?！痹鴦偙硎?。
他進(jìn)一步分析道，在消費者保護(hù)方面，《修訂草案》新增專門條款，規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護(hù)工作實施監(jiān)督管理，保護(hù)消費者合法權(quán)益。監(jiān)管機構(gòu)指導(dǎo)設(shè)立銀行業(yè)消費糾紛調(diào)解機構(gòu)，這為建立多元化的金融糾紛解決機制提供了法律依據(jù)。
在從業(yè)人員監(jiān)管方面，新增了從業(yè)人員的禁止行為條款，明確規(guī)定從業(yè)人員不得虛假宣傳或者誤導(dǎo)宣傳，欺騙存款人和其他客戶；通過違規(guī)收費、截留資金等方式，侵犯存款人和其他客戶合法權(quán)益等。
四、《修訂草案》如何體現(xiàn)強監(jiān)管嚴(yán)監(jiān)管要求？
近年來，銀行業(yè)違法違規(guī)活動日益復(fù)雜。為提高行政處罰震懾力，《修訂草案》聚焦造成重大金融風(fēng)險的“關(guān)鍵人”、影響金融穩(wěn)定的“關(guān)鍵事”、破壞金融市場秩序的“關(guān)鍵行為”，進(jìn)一步完善行政處罰規(guī)則，堅持罰沒并舉，對違法所得依法予以沒收，同時提高罰款金額，加大倍數(shù)罰的幅度，切實扭轉(zhuǎn)金融違法成本低、“罰不及損”、“罰不及得”等情況，督促機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，有力提升監(jiān)管有效性。
針對金融違法成本偏低、“罰不及損”等問題，《修訂草案》銜接新《行政處罰法》，堅持罰沒并舉，明確對違法所得予以沒收，并大幅提高罰款金額和倍數(shù)罰幅度。責(zé)任追究對象也從機構(gòu)延伸至從業(yè)人員、主要股東及實際控制人。
清華大學(xué)五道口金融學(xué)院金融安全研究中心主任周道許指出，《修訂草案》的核心亮點之一是 “顯著提高違法成本”，具體體現(xiàn)在兩大維度。
其一，大幅提升懲戒力度。銜接新《行政處罰法》，明確“沒收違法所得”與罰款并處的原則。對違法本法的行為，罰款數(shù)額上限和倍數(shù)處罰普遍大幅提高。
其二，擴大法律責(zé)任覆蓋面和處罰對象。不僅加大對機構(gòu)的處罰，更強化對人員的追責(zé)。新增對從業(yè)人員、主要股東及實際控制人等專門罰則。
目前，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》正在公開征求意見中，征求意見期限時間為2025年12月27日至2026年01月25日，公眾可通過官方指定渠道提交建議。