記者丨郭聰聰

　　日前，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議對(duì)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（下稱《修訂草案》）進(jìn)行了審議，并正式向社會(huì)公開征求意見。

　　這是該法自2004年施行以來(lái)最大規(guī)模的一次修訂，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，此次修訂并非簡(jiǎn)單條款修補(bǔ)，而是針對(duì)銀行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境深刻變化、金融風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)日益復(fù)雜的新形勢(shì)，進(jìn)行的一次系統(tǒng)性修訂。

　　具體內(nèi)容上來(lái)看，草案從現(xiàn)行52條大幅擴(kuò)充至80條，從監(jiān)管范圍、風(fēng)險(xiǎn)處置、消費(fèi)者保護(hù)、法律責(zé)任等維度進(jìn)行全方位修訂，旨在應(yīng)對(duì)銀行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，填補(bǔ)監(jiān)管空白，提升監(jiān)管效能。

　　本文結(jié)合多位業(yè)內(nèi)專家的專業(yè)視角，圍繞《修訂草案》的核心修訂內(nèi)容，厘清其背后的監(jiān)管邏輯與實(shí)踐價(jià)值。

　　一、《修訂草案》如何強(qiáng)化股東、實(shí)際控制人監(jiān)管？

　　實(shí)踐中有的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人不當(dāng)越位、干預(yù)經(jīng)營(yíng)，甚至虛假出資、抽逃資本，搞不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易和利益輸送等情況，為加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)管理，本次《修訂草案》落實(shí)中央金融工作會(huì)議關(guān)于穿透式監(jiān)管的要求，進(jìn)一步延伸監(jiān)管鏈條，將機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前、事中、事后全流程監(jiān)管制度。

　　上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專家、主任曾剛分析道：“本次修訂法案的一個(gè)重要變化就是，監(jiān)管關(guān)注的重心，正從‘只盯住持牌機(jī)構(gòu)’逐步延伸到‘圍繞機(jī)構(gòu)運(yùn)行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)’。因此，《修訂草案》將理財(cái)公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等納入列舉范圍，使法律適用對(duì)象與當(dāng)前持牌體系更一致。這樣做的直接意義是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)、減少適用爭(zhēng)議，也為監(jiān)管資源配置與檢查邊界提供更明確的法律坐標(biāo)?！?/p>

　　與此同時(shí)，《修訂草案》明確主要股東、實(shí)際控制人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化穿透審查。新增主要股東、實(shí)際控制人文件報(bào)送、股權(quán)披露相關(guān)要求。增加自有資金出資等義務(wù)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、抽逃出資等違法行為。

　　“銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)案例表明，公司治理失靈往往是最難修復(fù)、破壞性也最大的風(fēng)險(xiǎn)源頭。很多問(wèn)題并非起于某一筆業(yè)務(wù)，而是來(lái)自股東端的不當(dāng)干預(yù)、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等。” 曾剛強(qiáng)調(diào)，本次修訂的關(guān)鍵著力點(diǎn)，是將股東監(jiān)管打造為 “制度化、工具化、可執(zhí)行化” 的完整閉環(huán)。

　　中國(guó)法學(xué)會(huì)銀行法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)進(jìn)一步解讀，《修訂草案》在三個(gè)方面突出了對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東的監(jiān)管。

　　“一是在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、變更環(huán)節(jié)，規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)對(duì)主要股東、實(shí)際控制人的條件審查，將主要股東、實(shí)際控制人的變更規(guī)定為法定審批事項(xiàng)。二是在行為規(guī)范環(huán)節(jié)，注重“穿透式監(jiān)管”。除了新增規(guī)定股東的出資義務(wù)，還增加了主要股東股權(quán)信息報(bào)告義務(wù)。同時(shí)，規(guī)定了他們按照監(jiān)管部門要求提供有關(guān)文件、資料、數(shù)據(jù)的義務(wù)。三是在監(jiān)管措施環(huán)節(jié)，專門規(guī)定了對(duì)股東的強(qiáng)制監(jiān)管措施?！?/p>

　　二、《修訂草案》如何完善風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制？

　　風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的系統(tǒng)化完善成為本次修訂的重中之重，中央金融工作會(huì)議對(duì)健全常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提出了明確要求?！皯?yīng)對(duì)金融危機(jī)的制度建設(shè)，必須首先著眼于對(duì)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警、化解和處置?！蓖跣l(wèi)國(guó)強(qiáng)調(diào)。

　　為切實(shí)填補(bǔ)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出的立法空白，《修訂草案》主要從以下幾個(gè)方面完善機(jī)制：

　　建立健全早期糾正硬約束機(jī)制，授權(quán)監(jiān)管部門對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患采取早期糾正措施。

　　完善風(fēng)險(xiǎn)處置框架，就促成重組、整頓、接管、撤銷等風(fēng)險(xiǎn)處置方式作出系統(tǒng)性安排，明確監(jiān)管部門可以根據(jù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況、金融市場(chǎng)環(huán)境靈活采取不同的處置措施。

　　堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化原則，進(jìn)一步細(xì)化各類處置方式適用情形，豐富監(jiān)管工具箱，增強(qiáng)處置工作前瞻性、及時(shí)性和有效性。

　　曾剛指出，風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的核心在于解決 “風(fēng)險(xiǎn)來(lái)了怎么辦、能否更早介入、代價(jià)能否更小”三大問(wèn)題。本次《修訂草案》以更清晰的法定授權(quán)為核心，推動(dòng)處置手段從末端單一走向分層銜接。

　　他進(jìn)一步分析，《修訂草案》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置手段的優(yōu)化主要體現(xiàn)在三方面：

　　其一，豐富強(qiáng)制措施并擴(kuò)大適用依據(jù)。新增或細(xì)化限制暫停部分業(yè)務(wù)、限制分紅、限制支付報(bào)酬福利等措施，便于根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)施“降速、止損、糾偏”，避免處置陷入“要么放任、要么接管”的兩極；

　　其二，新增整頓機(jī)制，豐富風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。當(dāng)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)、經(jīng)營(yíng)管理惡化等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí)，可采取強(qiáng)制措施并派出整頓組，對(duì)關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)控，把處置窗口前移，在風(fēng)險(xiǎn)可控階段介入以降低處置成本；

　　其三，細(xì)化接管制度與后續(xù)銜接。明確接管組職責(zé)、接管期間可采取的處置措施，并完善行政處置與破產(chǎn)程序?qū)?，極大豐富了處置方式，提升處置的規(guī)范性與可預(yù)期性。

　　三、《修訂草案》如何加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)？

　　《修訂草案》堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，堅(jiān)決落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要求，結(jié)合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管體系。

　　一方面，明確國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，指導(dǎo)依法設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)糾紛 【下載黑貓投訴客戶端】調(diào)解組織，為消費(fèi)者保護(hù)工作提供上位法依據(jù)。

　　另一方面，進(jìn)一步完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管規(guī)則，細(xì)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)義務(wù)，詳細(xì)列舉機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員不得開展虛假宣傳、違規(guī)收費(fèi)等禁止性行為，推動(dòng)構(gòu)建公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。

　　“這些規(guī)定直接關(guān)系到消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)安全和信息安全?！痹鴦偙硎?。

　　他進(jìn)一步分析道，在消費(fèi)者保護(hù)方面，《修訂草案》新增專門條款，規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，這為建立多元化的金融糾紛解決機(jī)制提供了法律依據(jù)。

　　在從業(yè)人員監(jiān)管方面，新增了從業(yè)人員的禁止行為條款，明確規(guī)定從業(yè)人員不得虛假宣傳或者誤導(dǎo)宣傳，欺騙存款人和其他客戶；通過(guò)違規(guī)收費(fèi)、截留資金等方式，侵犯存款人和其他客戶合法權(quán)益等。

　　四、《修訂草案》如何體現(xiàn)強(qiáng)監(jiān)管嚴(yán)監(jiān)管要求？

　　近年來(lái)，銀行業(yè)違法違規(guī)活動(dòng)日益復(fù)雜。為提高行政處罰震懾力，《修訂草案》聚焦造成重大金融風(fēng)險(xiǎn)的“關(guān)鍵人”、影響金融穩(wěn)定的“關(guān)鍵事”、破壞金融市場(chǎng)秩序的“關(guān)鍵行為”，進(jìn)一步完善行政處罰規(guī)則，堅(jiān)持罰沒并舉，對(duì)違法所得依法予以沒收，同時(shí)提高罰款金額，加大倍數(shù)罰的幅度，切實(shí)扭轉(zhuǎn)金融違法成本低、“罰不及損”、“罰不及得”等情況，督促機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，有力提升監(jiān)管有效性。

　　針對(duì)金融違法成本偏低、“罰不及損”等問(wèn)題，《修訂草案》銜接新《行政處罰法》，堅(jiān)持罰沒并舉，明確對(duì)違法所得予以沒收，并大幅提高罰款金額和倍數(shù)罰幅度。責(zé)任追究對(duì)象也從機(jī)構(gòu)延伸至從業(yè)人員、主要股東及實(shí)際控制人。

　　清華大學(xué)五道口金融學(xué)院金融安全研究中心主任周道許指出，《修訂草案》的核心亮點(diǎn)之一是 “顯著提高違法成本”，具體體現(xiàn)在兩大維度。

　　其一，大幅提升懲戒力度。銜接新《行政處罰法》，明確“沒收違法所得”與罰款并處的原則。對(duì)違法本法的行為，罰款數(shù)額上限和倍數(shù)處罰普遍大幅提高。

　　其二，擴(kuò)大法律責(zé)任覆蓋面和處罰對(duì)象。不僅加大對(duì)機(jī)構(gòu)的處罰，更強(qiáng)化對(duì)人員的追責(zé)。新增對(duì)從業(yè)人員、主要股東及實(shí)際控制人等專門罰則。

　　目前，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》正在公開征求意見中，征求意見期限時(shí)間為2025年12月27日至2026年01月25日，公眾可通過(guò)官方指定渠道提交建議。