4月30日，經(jīng)過全國人大常委會(huì)三次審議的社會(huì)救助法草案(以下簡稱“草案”)將提請(qǐng)十四屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決。

　　社會(huì)救助作為兜底線、救急難的制度，對(duì)于保障困難群眾基本生活、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定意義重大，“以立法方式進(jìn)一步完善、成熟、定型非常重要?！蹦祥_大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長關(guān)信平在接受中青報(bào)·中青網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，“即將出臺(tái)的社會(huì)救助法對(duì)社會(huì)救助制度在法治化、規(guī)范化的路徑下有效運(yùn)行，將起到堅(jiān)實(shí)的支撐作用?！?/p>

　　從1995年起多次被納入立法規(guī)劃，到2014年國務(wù)院公布《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)，再到社會(huì)救助有了國家立法，立法工作歷經(jīng)30余年。

　　關(guān)信平分析，社會(huì)救助涉及政府和社會(huì)對(duì)困難群眾開展救助幫扶，如何科學(xué)界定救助對(duì)象、救助到什么程度、以哪些方式救助等，都需在較長實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)?！傲⒎ū仨氈?jǐn)慎，相關(guān)制度體系沒有成熟前，在摸索中逐步完善?！标P(guān)信平說。

　　華北電力大學(xué)教授、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長姚建平也認(rèn)為，社會(huì)救助涵蓋了多項(xiàng)專項(xiàng)救助，制度體系較為復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)的政府部門工作太多，是這一制度立法進(jìn)程較為漫長的重要原因。

　　從“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”到“相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”社會(huì)救助擴(kuò)圍

　　草案將最低生活保障邊緣家庭和剛性支出困難家庭納入社會(huì)救助對(duì)象，是立法的重大突破。

　　回顧我國社會(huì)救助制度的發(fā)展，關(guān)信平解析說，改革開放前的社會(huì)救濟(jì)制度僅能保障城市“三無”人員、農(nóng)村“五保戶”等極少數(shù)最困難的群眾，滿足他們最基本的生存條件。改革開放后，我國城鄉(xiāng)低保制度逐步推開，但最初標(biāo)準(zhǔn)更多參照“菜籃子法”，即根據(jù)困難群眾維持基本生活的需要給予救助。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)，提出建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，草案中規(guī)定了各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民生活水平制定和調(diào)整相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，“使其實(shí)現(xiàn)與普通居民消費(fèi)水平等因素的‘水漲船高’，推動(dòng)社會(huì)救助完成從‘絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)’向‘相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)’的轉(zhuǎn)變”。

　　民政部每年發(fā)布的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)印證了社會(huì)救助擴(kuò)圍的現(xiàn)實(shí)需求。從2009年至2024年，我國城市低保對(duì)象已從2345.6萬人降至625萬人，農(nóng)村低保對(duì)象也從2013年高峰時(shí)期的5388萬人降至2024年的3361.5萬人，對(duì)此，姚建平表示：“近年來，我國城鄉(xiāng)低保對(duì)象數(shù)量下降明顯，但要擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，不能簡單擴(kuò)大低保，否則容易產(chǎn)生福利依賴，將救助對(duì)象擴(kuò)圍到最低生活保障邊緣家庭和剛性支出困難家庭更加科學(xué)必要?！?/p>

　　關(guān)信平也進(jìn)一步解釋，如今我國仍存在相對(duì)貧困問題，困難群眾和普通群眾收入差距較大，草案規(guī)定的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就是將社會(huì)救助與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綁定，這就使得困難群眾能比較有效地分享我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　在草案審議和公開征求意見中，有意見提出，社會(huì)救助擴(kuò)圍會(huì)增加財(cái)政支出壓力，對(duì)此，專家們均持樂觀態(tài)度?！笆逦濉币?guī)劃綱要提出“加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”，關(guān)信平算過一筆賬，“把所有廣義的社會(huì)救助加到一塊，占GDP的比重大概不到1%”，擴(kuò)圍并不影響財(cái)政支出，還有一定的提升空間。

　　從“單打獨(dú)斗”到“攥指成拳”強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同與社會(huì)參與

　　社會(huì)救助涉及民政、教育、人社、住建等多個(gè)部門，如何協(xié)調(diào)各部門，形成合力，一直是實(shí)踐和立法中的難點(diǎn)。草案規(guī)定社會(huì)救助實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與的工作機(jī)制；縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)事項(xiàng)。

　　姚建平表示，實(shí)踐中，困難群眾收入和財(cái)產(chǎn)等相關(guān)數(shù)據(jù)主要通過民政部門的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)查詢，而教育、住房等專項(xiàng)救助分屬不同部門負(fù)責(zé)。當(dāng)困難群眾申請(qǐng)救助時(shí)，相關(guān)部門需要協(xié)調(diào)民政部門進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)。各項(xiàng)救助間如何銜接？多項(xiàng)救助疊加是否金額過高？“困難群眾的信息往往是動(dòng)態(tài)變化的，需要隨時(shí)更新，社會(huì)救助法的出臺(tái)實(shí)施，將使部門間的政策銜接與數(shù)據(jù)共享有了法律保障?！币ㄆ秸f。

　　為更好地推動(dòng)工作開展，關(guān)信平建議，各部門要在法律出臺(tái)后，協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，再結(jié)合自身職能制定部門規(guī)章，規(guī)范社會(huì)救助工作在各部門的實(shí)施。

　　草案設(shè)專章“社會(huì)力量參與”，社會(huì)力量承擔(dān)著政府部門難以替代的專業(yè)性服務(wù)功能。草案規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者提供訪視照料、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等服務(wù)；政府可以通過購買服務(wù)的方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助。關(guān)信平認(rèn)為，“正面鼓勵(lì)、嚴(yán)格規(guī)范、協(xié)調(diào)配合‘三管齊下’，讓社會(huì)力量與政府投入形成合力，才能產(chǎn)生更大的效益。”

　　從“投資于物”到“投資于人”保障內(nèi)容突出“物質(zhì)＋服務(wù)”

　　只提供物質(zhì)救助，能幫助困難群眾真正走出困境嗎？2020年出臺(tái)的《意見》規(guī)定“積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助，形成‘物質(zhì)+服務(wù)’的救助方式”，草案也規(guī)定了“國家積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助”。

　　“這在一定程度上能緩解‘文件標(biāo)準(zhǔn)剛性’與‘實(shí)際需求彈性’間的矛盾?！币ㄆ桨l(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中，社會(huì)救助在對(duì)象識(shí)別與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的操作中有困難，社會(huì)救助法出臺(tái)后，部分因家庭人均收入略高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，無法享受低保的困難群眾，就可通過申請(qǐng)生活照料、心理疏導(dǎo)等多元的服務(wù)類社會(huì)救助，緩解基層難以操作的難題。

　　關(guān)信平將草案中規(guī)定的服務(wù)類社會(huì)救助歸納為3個(gè)層面。首先，管理中要有服務(wù)，其核心就是使社會(huì)救助從“單向等待申請(qǐng)”向“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”擴(kuò)展。“這與未成年人保護(hù)法中‘任何組織或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權(quán)益的情形，都有權(quán)勸阻、制止或者向公安、民政、教育等有關(guān)部門提出檢舉、控告’的做法類似，有助于減少社會(huì)救助中因‘漏?！a(chǎn)生的被動(dòng)情況?！币ㄆ窖a(bǔ)充說，“做好‘主動(dòng)發(fā)現(xiàn)’，主要是做好基層治理，線下要充分調(diào)動(dòng)樓棟長、網(wǎng)格員、志愿者等基層力量，線上則要加強(qiáng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)建設(shè)?！?/p>

　　其次，是要提供滿足困難群眾自身需要的服務(wù)。另外，是要為有勞動(dòng)能力的困難群眾提供“增能性服務(wù)”，這是最關(guān)鍵的，關(guān)信平表示：“任何社會(huì)救助都不可能讓困難群眾達(dá)到高于社會(huì)平均水平的生活條件，想要真正擺脫貧困，有勞動(dòng)能力的困難群眾必須要靠自己的雙手去爭取?！?/p>

　　草案規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的社會(huì)救助對(duì)象自助自立、解困脫困。關(guān)信平認(rèn)為，這需要在健康管理、動(dòng)機(jī)激勵(lì)、機(jī)會(huì)提供、能力提升4方面下功夫。他分析，過去困難群眾只能參與質(zhì)量和工資不高的工作，如今通過做好“增能性服務(wù)”，鍛煉綜合能力，有助于提升他們的就業(yè)積極性，帶動(dòng)更多困難群眾就業(yè)。姚建平也表示認(rèn)同，“服務(wù)類社會(huì)救助作為一種積極的賦能救助，有助于阻斷貧困的代際傳遞。”

　　根據(jù)社會(huì)救助工作新形勢(shì)新要求，草案規(guī)定，社會(huì)救助管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)救助工作實(shí)際情況，依法優(yōu)化工作流程，提高便民化水平；進(jìn)一步明確除公職人員外，其他有關(guān)組織、個(gè)人參與社會(huì)救助工作的法律責(zé)任……對(duì)此，姚建平表示：“這表明我國已從過去的‘生存型保障’轉(zhuǎn)向了‘發(fā)展型保障’，從過去的‘溫飽型救助’轉(zhuǎn)向了‘發(fā)展型救助’。”

　　中青報(bào)·中青網(wǎng)見習(xí)記者 逯清鈺 記者 劉言 來源：中國青年報(bào)

　　2026年04月30日 07版