中新網3月3日電 據最高人民檢察院微信公眾號消息，3月3日，最高人民檢察院發(fā)布第六十二批指導性案例，聚焦“可訴性”，持續(xù)提升檢察公益訴訟精準性、規(guī)范性。

　　最高檢公益訴訟檢察廳負責人表示，今年，最高檢將配合推動檢察公益訴訟法盡快出臺，全面抓好貫徹實施，部署、指導各省級檢察院對14個法定領域辦案結構進行分析，有針對性地固強補弱，更好履行法律賦權，分類統(tǒng)籌抓好各領域辦案工作。檢察機關將始終錨定“加強公益訴訟”的目標，一體抓實高質效辦案和高水平管理，持續(xù)完善這一獨具中國特色的公益保護制度，推動公益訴訟檢察更高質量發(fā)展，為服務保障中國式現代化貢獻檢察力量。

河南省商城縣人民檢察院

訴商城縣自然資源局

不依法履行土地監(jiān)管職責

行政公益訴訟案

(檢例第252號)

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 自然資源保護 非法占用土地 怠于申請強制執(zhí)行 重新作出行政行為

　　【要旨】

　　行政機關因怠于向人民法院申請強制執(zhí)行，致使行政處罰決定不再具有強制執(zhí)行力，造成公共利益持續(xù)受到損害，人民檢察院制發(fā)檢察建議督促履職后，行政機關仍未依法履職的，應當依法提起行政公益訴訟，請求法院判令行政機關采取補救措施或者重新作出行政行為。針對同一行政機關對多個同一性質的違法行為存在不依法履職情形的，檢察機關可作為一個行政公益訴訟案件辦理。

　　【基本案情】

　　2017年3月，河南省商城縣A物流有限公司(以下簡稱A公司)在與商城縣鲇魚山街道辦事處十里頭村部分村民簽訂租賃協(xié)議后，未經相關部門批準，即非法占用10799平方米耕地、村莊用地和草地用于物流園建設。2020年8月10日，商城縣自然資源局對A公司作出商自然資罰決字〔2020〕第60號行政處罰決定：1.責令將非法占用的10799平方米土地退還給鲇魚山街道辦事處十里頭村村民委員會；2.并處罰款93275元。2020年10月22日，A公司繳納了罰款，但未退還土地。2021年6月23日，商城縣自然資源局向法院申請強制執(zhí)行，但因超過法定期限，法院未予受理。

　　2020年3月，河南省商城縣B再生資源有限公司(以下簡稱B公司)在與商城縣李集鄉(xiāng)南寨村長崗嶺組簽訂租賃協(xié)議后，未經相關部門批準，即非法占用3375平方米林地用于回收處理建筑廢棄物項目建設。2020年5月20日，商城縣自然資源局作出商自然資罰決字〔2020〕第25-1號行政處罰決定：1.責令將非法占用的3375平方米土地退還給李集鄉(xiāng)南寨村長崗嶺組和團山組；2.限15日內拆除在非法占用土地上新建的建筑物2000平方米；3.并處罰款13500元。2020年5月21日，B公司繳納了罰款，但未退還土地及拆除違法建筑物。2021年6月23日，商城縣自然資源局向法院申請強制執(zhí)行，但因超過法定期限，法院未予受理。

　　2020年3月，B公司未經相關部門批準，還非法占用商城縣李集鄉(xiāng)南寨村3924平方米耕地、林地等，用于建設再生資源生產經營場地。2021年8月20日，商城縣自然資源局作出商自然資罰決字〔2021〕第62號行政處罰決定：1.責令將非法占用的3924平方米土地退還給李集鄉(xiāng)南寨村村民委員會；2.限期30日內拆除在非法占用土地上新建的2425平方米建筑物；3.并處罰款36654元。2020年11月26日，B公司繳納了罰款，但未退還土地及拆除違法建筑物。商城縣自然資源局未依法向法院申請強制執(zhí)行。

　　【檢察機關履職過程】

　　行政公益訴訟審前程序。2021年9月16日，河南省商城縣人民檢察院(以下簡稱商城縣檢察院)在履職中發(fā)現該案線索。經初步調查發(fā)現，商城縣自然資源局對多個同一性質的違法行為可能存在不依法履職的情形，遂依據《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第六十八條、第六十九條的規(guī)定，作為一個案件立案調查。經調閱行政執(zhí)法卷宗、實地走訪、現場勘查，依法查明A公司、B公司非法占用土地的違法事實。

　　商城縣檢察院認為，商城縣自然資源局怠于申請強制執(zhí)行已經生效的行政處罰決定，致使兩公司長期非法占用土地，侵害了公共利益。2021年11月3日，商城縣檢察院向該局發(fā)出檢察建議，建議依法履行土地監(jiān)督管理職責，采取有效措施督促A公司、B公司及時退還非法占用的土地。同年11月25日，商城縣自然資源局書面回復稱A公司已拆除非法占用土地的圍擋，B公司正在自行拆除違法建筑物。因突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等客觀原因，兩公司未能及時整改到位，依照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十八條的規(guī)定，商城縣檢察院于同年12月24日作出中止審查決定。2022年9月1日，商城縣檢察院恢復案件審查，對整改情況跟進調查發(fā)現，A公司未拆除圍擋、未退還非法占用的土地，B公司僅拆除部分圍擋、未拆除地上建筑物，兩公司非法占地行為持續(xù)存在，公共利益仍處于受損害狀態(tài)。

　　提起行政公益訴訟。2022年11月1日，商城縣檢察院依法向商城縣人民法院提起行政公益訴訟，請求判令商城縣自然資源局繼續(xù)依法履行土地監(jiān)管職責，采取有效措施對案涉公司非法占用土地的行為進行查處并落實到位。同年12月5日，商城縣人民法院公開開庭審理本案。法庭審理過程中，雙方圍繞商城縣自然資源局對兩公司非法占用土地的行為是否已經履行監(jiān)管職責、是否應當繼續(xù)履行監(jiān)管職責展開法庭辯論。商城縣自然資源局認為，其已對A公司、B公司擅自占用土地的違法行為進行查處，A公司非法占用土地已經退還，B公司存在“邊建設、邊審批”情況，考慮拆除的損失巨大，未及時申請強制執(zhí)行導致逾期，監(jiān)管存在困難。檢察機關認為：一是商城縣自然資源局未依法履行土地監(jiān)管職責，造成公共利益受到侵害。依照《中華人民共和國行政強制法》第十三條規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。商城縣自然資源局雖對違法占用土地行為進行了行政處罰，但在違法行為人未自覺履行的情況下，未依法及時向人民法院申請強制執(zhí)行，導致原行政處罰不再具有強制執(zhí)行力，違法行為人持續(xù)非法占用土地，侵害了公共利益。二是經審前程序督促，商城縣自然資源局仍未有效履行職責，公共利益持續(xù)處于受損害狀態(tài)。經調查核實，A公司僅書面提出退還土地的申請，但未實際退還，B公司違法建筑仍未拆除，兩公司非法占地行為持續(xù)存在。三是商城縣自然資源局應依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責。原行政處罰決定雖不再具有強制執(zhí)行力，但非法占地行為仍持續(xù)存在，商城縣自然資源局應當繼續(xù)履行監(jiān)管職責，采取有效措施，對非法占地行為進行查處。

　　裁判結果。2022年12月15日，商城縣人民法院依法作出判決，認為自然資源部門具有維護土地管理秩序以及消除違法行為的職責。對非法占地行為人作出行政處罰決定后所涉及的非訴行政執(zhí)行申請權屬于行政公權力，是法律賦予行政機關的職責，行政機關不應隨意放棄。行政機關對作出的行政處罰決定未及時申請法院強制執(zhí)行導致其不再具有強制執(zhí)行力，若違法行為人沒有主動改正，行政機關仍應當及時履行監(jiān)管職責，采取補救措施?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第七十五條規(guī)定了行政機關對其實施的行政處罰具有自我糾錯、主動改正的職責。故商城縣自然資源局可以對企業(yè)非法占地行為重新立案調查并作出新的行政處罰，依法及時履行職責申請法院強制執(zhí)行，彌補其對原行政處罰沒有申請強制執(zhí)行造成的后果。商城縣自然資源局未按照《中華人民共和國行政強制法》第五十三條的規(guī)定在法定期限內向法院申請強制執(zhí)行，也未按照河南省自然資源廳等九部門于2021年3月4日聯合發(fā)布《關于完善自然資源行政執(zhí)法體制機制促進執(zhí)法監(jiān)管長效常治的實施意見(試行)》中關于“對因不可抗力或其他歷史原因超出申請強制執(zhí)行期限的案件，由縣(市、區(qū))政府、法院、自然資源主管部門采取‘一事一議’方式處理”的規(guī)定，采取相應補救措施，致使土地資源長期被占用，公共利益持續(xù)處于被侵害狀態(tài)，屬于未履行法定職責。遂判令商城縣自然資源局繼續(xù)履行土地監(jiān)督管理職責，在判決生效之日起六個月內重新對A公司及B公司的違法行為進行查處并整改到位。

　　判決生效后，商城縣自然資源局積極履行職責。由于B公司已將商自然資罰決字〔2020〕第25-1號行政處罰決定內容整改完畢，該局遂針對未整改到位的另外兩個行政處罰決定所涉非法占地問題，于2023年2月17日依法對A公司、B公司分別予以查處，責令兩公司依法整改，將非法占用的土地退還，限期拆除非法占用土地上的新建建筑物。同年11月，商城縣自然資源局向法院申請強制執(zhí)行。同年12月，商城縣人民法院作出行政裁定，由商城縣人民政府確定的組織實施機關于三個月內實施完畢。2024年4月，商城縣檢察院跟進調查確定涉案土地已經全部退還，違法建筑物已全部拆除。

　　【指導意義】

　　(一)對因怠于申請強制執(zhí)行致使行政處罰決定不再具有強制執(zhí)行力，公共利益持續(xù)受到損害的，檢察機關可通過行政公益訴訟督促行政機關繼續(xù)履職。因行政機關怠于向人民法院申請強制執(zhí)行，致使國家利益或者社會公共利益受損的，應作為不依法履職情形予以監(jiān)督。經審前程序督促后，行政機關仍未采取有效措施消除公共利益受損情形的，檢察機關應依法提起行政公益訴訟，請求法院依法判令行政機關采取補救措施或者重新作出行政行為，維護國家利益和社會公共利益。

　　(二)同一行政機關對多個同一性質違法行為存在不依法履職情形的，檢察機關可作為一個案件辦理。行政公益訴訟維護的是國家利益和社會公共利益，與國家法律秩序緊密相連，具有整體性。檢察機關發(fā)現同一行政機關對多個同一性質的違法行為可能存在不依法履行職責情形的，可作為一個行政公益訴訟案件立案辦理；符合起訴條件的，可作為一個案件向人民法院提起訴訟，督促行政機關對同類違法行為進行糾正，既節(jié)約訴訟資源，又兼具預防性功能，有利于更好維護國家利益和社會公共利益。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第六十七條、第六十八條、第六十九條、第七十五條、第七十八條、第八十一條

　　《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修訂)第二十八條、第二十九條、第七十五條

　　《中華人民共和國行政強制法》(2012年施行)第十三條、第五十三條

　　《中華人民共和國土地管理法》(2019年修正)第四條第二款、第五條、第四十四條、第七十五條、第七十七條第一款、第八十三條

　　《自然資源行政處罰辦法》(2020年修正)第三十三條(現為2024年修訂后的第四十條)

辦案檢察院：河南省信陽市人民檢察院

河南省商城縣人民檢察院

承辦檢察官：丁書峰 肖銳 周德武

案例撰稿人：王會軍 穆柏川 王明珠

湖南省檢察機關

督促綜合整治“錳三角”礦業(yè)污染

公益訴訟案

(檢例第253號)

　　【關鍵詞】

　　檢察公益訴訟 礦業(yè)污染 綜合整治 生態(tài)環(huán)境損害賠償 虛擬治理成本法

　　【要旨】

　　礦業(yè)綜合整治涉及多領域公益侵害和多部門監(jiān)管職責，人民檢察院應遵循及時有效保護公益原則，優(yōu)先適用行政公益訴訟；對于侵權主體明確、公益損害較重，行政機關履行職責后仍無法實現公益保護的，或者開展民事公益訴訟更有利于實現生態(tài)修復的，應依法提起民事公益訴訟。針對排污數據信息等證明環(huán)境損害后果的直接證據缺失的，人民檢察院可以通過全面調取其他排污證據，采用虛擬治理成本法量化確認生態(tài)環(huán)境損害價值。符合啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序條件的有關部門、機構不啟動磋商，或者磋商未達成一致后不提起訴訟的，人民檢察院依法提起民事公益訴訟。

　　【基本案情】

　　湖南省花垣縣位于長江流域武陵山區(qū)腹地，與重慶市秀山縣、貴州省松桃縣接壤，錳、鉛、鋅等礦產資源豐富，合稱“錳三角”。上世紀80年代以來，花垣縣礦業(yè)經濟迅速發(fā)展，錳礦、鉛鋅礦企業(yè)在采礦、選礦、冶煉過程中生產加工方式粗放無序，嚴重污染環(huán)境、破壞生態(tài)，留下數十座問題尾礦庫、數百處廢棄廠區(qū)、上千個采空區(qū)，引發(fā)安全生產、農產品質量等一系列問題。雖經多輪整治，但環(huán)境安全風險仍持續(xù)存在，被中央生態(tài)環(huán)境保護督察和長江經濟帶生態(tài)環(huán)境警示片多次通報披露。

　　【檢察機關履職過程】

　　2022年4月，湖南省生態(tài)環(huán)境保護委員會將“錳三角”礦業(yè)污染問題線索移送湖南省人民檢察院(以下簡稱湖南省院)。湖南省院從下轄三級檢察院調用辦案人員組成專案組，一體化辦理專案。

　　(一)行政公益訴訟

　　立案與調查?；ㄔh礦業(yè)污染問題持續(xù)時間長、遺留問題多，生態(tài)環(huán)境和資源保護、安全生產、國有財產保護等國家利益和社會公共利益受到嚴重侵害，多個行政機關職能交叉，涉礦主體多，違法情形復雜，責任不清晰。2022年5月，湖南省院決定以事立案，針對多個不同層級的生態(tài)環(huán)境、自然資源、應急管理等行政機關在履行“錳三角”礦業(yè)監(jiān)管中同時存在不依法全面履行職責導致礦區(qū)環(huán)境污染、采空區(qū)安全風險等多重公益侵害情形，確定根據涉案領域和案件難易程度由不同層級檢察院同步辦理行政公益訴訟案件：涉及州、縣政府監(jiān)管職責的，由湖南省院、湘西土家族苗族自治州人民檢察院(以下簡稱湘西州院)分別辦理；涉及縣級職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管職責的，通過交辦和指定管轄由湘西州轄區(qū)內花垣縣人民檢察院(以下簡稱花垣縣院)、吉首市人民檢察院(以下簡稱吉首市院)、瀘溪縣人民檢察院(以下簡稱瀘溪縣院)等8個基層檢察院辦理；涉及跨流域、跨區(qū)劃的公益侵害問題，指定長沙、懷化鐵路運輸檢察院管轄辦理。據此，湖南省三級檢察院分別對州、縣政府及生態(tài)環(huán)境、自然資源、應急管理等10個職能部門、花垣縣6個涉礦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以立案61件。

　　經調閱行政執(zhí)法卷宗、詢問相關人員、現場勘驗、委托鑒定檢測、公開聽證等方式全面調查，查明：A錳業(yè)公司等多家錳礦企業(yè)錳渣庫滲濾液長期持續(xù)超標排放，162家鉛鋅浮選企業(yè)非法占地破壞土地資源，違法處置尾砂等固體廢物，1400余個鉛鋅礦采空區(qū)存在垮塌、山體滑坡等重大安全隱患，B、C、D錳礦企業(yè)違規(guī)申報財政資金建設污水處理設施，涉礦區(qū)域還存在飲用水安全、職業(yè)病防治、耕地重金屬超標等情形。檢察機關就上述公益侵害問題優(yōu)先與州、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級政府及相關職能部門分別以磋商方式督促整改，經達成共識并且順利完成整改的，依法結案34件。

　　制發(fā)檢察建議。2022年12月，檢察機關對磋商后未完成整改的，依法制發(fā)檢察建議27件。針對檢察建議指出的整改不到位問題，州、縣政府組建工作專班開展系統(tǒng)整治。2023年2月至10月，生態(tài)環(huán)境等部門對3個礦山污水處理公司、88座尾礦庫、162個廢棄廠區(qū)開展污染整治，追償代為治理資金9200余萬元。自然資源、林業(yè)等部門督促修復耕地、林地，覆土復綠13000畝。自然資源、應急管理部門協(xié)同封堵礦洞1195個，消除礦區(qū)地質災害隱患。農業(yè)農村、水利等部門對礦區(qū)耕地重金屬污染、農產品質量安全、飲用水安全等進行源頭管控。

　　提起行政公益訴訟。2023年12月1日，因E礦業(yè)公司非法占地7.58畝拒絕整改，花垣縣自然資源局在檢察建議回復整改期屆滿后仍未依法作出處理，公益損害持續(xù)存在，花垣縣院遂將案件移送集中管轄法院對應的吉首市院提起行政公益訴訟。同年12月28日，吉首市人民法院判決支持檢察機關全部訴訟請求，判令自然資源部門依法查處土地違法行為、修復生態(tài)環(huán)境。判決生效后，花垣縣自然資源局按照判決內容責令E礦業(yè)公司退還違法占用土地，并處罰款。

　　(二)民事公益訴訟

　　立案與調查。針對B、C、D三家錳礦污水處理公司超標排放含錳污水污染環(huán)境的違法行為，行政機關履行監(jiān)管職責仍不能全面保護受損公益的，瀘溪縣院依法啟動民事公益訴訟立案程序。

　　經調查查明，2014年6月，B、C、D三家錳礦企業(yè)作為排污主體和污水處理設施的建設方，出資并安排內部員工分別注冊成立三家污水處理公司，委托運營污水處理設施、處置廢水。2021年4月，三家污水處理公司違法排放含錳廢水被查處，經檢測，錳含量分別超標29.5倍、32.6倍、65.5倍。為進一步查明三家公司超標排放含錳廢水持續(xù)時間及損害大小，檢察機關向三家污水處理公司及錳礦企業(yè)發(fā)出調取證據通知書，要求提供污水處理公司依法提交廢水排放的在線實時監(jiān)控數據及臺賬等資料。但污水處理公司無正當理由拒不提交上述證據，致本案難以直接依據排污量認定環(huán)境損害價值。經現場勘驗、咨詢專家及綜合研判，依法調取涉污企業(yè)2017年以來通過抽水點進入污水處理廠的廢水總量及含錳數值等相關證據委托司法鑒定。鑒定機構采用無限接近方法核算運營期間應當排放的總錳量，依據有利于被告原則扣減污水處理設施最大處理值，認定超標排放總錳量共計900余噸，并以虛擬治理成本法形成生態(tài)環(huán)境損害價值為2550余萬元的鑒定意見。

　　提起民事公益訴訟。因B、C、D三家錳礦企業(yè)作為排污單位將處理能力明顯不足的污水處理設施交由第三方治理機構污水處理公司運營，污水處理公司利用該處理設施超標排放污水，污染環(huán)境，根據《中華人民共和國民法典》第一千一百六十八條、《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十四條第二項之規(guī)定，錳礦企業(yè)與污水處理公司構成共同侵權，依法應承擔連帶責任。瀘溪縣院依法發(fā)布公告，公告期滿，生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，也沒有適格主體提起訴訟。2023年6月、2023年10月、2025年2月，湘西州院向同級人民法院對三家污水處理公司及錳礦企業(yè)提起民事公益訴訟；2023年10月、2025年11月、2025年12月，法院支持檢察機關訴訟請求，判令三家污水處理公司及錳礦企業(yè)連帶承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償費用、鑒定費等，并在省級媒體公開賠禮道歉。

　　支持賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或提起訴訟。鑒于A錳業(yè)公司錳渣庫污染環(huán)境、9家鉛鋅浮選企業(yè)違法占地破壞生態(tài)環(huán)境問題均涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償，檢察機關立案后依法開展調查并發(fā)布民事公益訴訟審前公告，湖南省院同步告知湘西州人民政府(以下簡稱湘西州政府)。

　　2022年7月，湘西州政府指定州生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)等部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，并請求檢察機關提供法律支持。2022年7月26日，檢察機關將A錳業(yè)公司錳渣庫污染環(huán)境民事公益訴訟案證據材料移送湘西州政府，并提出意見建議。湘西州政府與A錳業(yè)公司達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，確認賠償義務人承擔賠償費用3890萬余元。同年12月，法院對該賠償協(xié)議予以司法確認。

　　2023年12月，相關行政機關作為賠償權利人就磋商未達成一致的5件鉛鋅浮選企業(yè)違法占地破壞生態(tài)環(huán)境案分別提起訴訟，并請求檢察機關支持起訴。檢察機關采取提供法律咨詢、協(xié)助調查取證、提交支持起訴意見書、出席法庭等予以支持。2025年8月至12月，法院采納檢察機關支持起訴意見，支持原告訴訟請求，先后判令相關被告限期實施生態(tài)修復，逾期未履行的承擔修復費用1876萬余元，賠償生態(tài)環(huán)境損害期間服務功能損失等費用1310萬余元及鑒定、評估、檢測費用28萬余元。

　　同時，對公益訴訟辦案中發(fā)現的其他違法情形，專案組移送刑事案件線索112條，共查辦職務犯罪2件、監(jiān)督刑事立案10件、提起公訴7件、實質性化解行政爭議15件。湖南省院、湘西州院向州、縣兩級政府制發(fā)社會治理檢察建議，依法推動礦業(yè)污染源頭治理、系統(tǒng)治理。

　　【指導意義】

　　(一)辦理跨區(qū)劃礦業(yè)污染公益訴訟案件，人民檢察院要結合礦業(yè)治理特點，立足檢察公益訴訟職能定位，準確選擇辦案類型。礦業(yè)綜合整治涉及多領域公益侵害和多部門監(jiān)管職責，檢察機關基于行政監(jiān)管專業(yè)、高效的特點，從促進依法行政和法治政府建設出發(fā)，遵循及時有效保護公益原則，一般優(yōu)先開展行政公益訴訟督促行政機關依法履職。對于侵權主體明確、公益損害較重，行政機關依法履職后仍無法實現公益保護的，或者開展民事公益訴訟有利于實現生態(tài)修復目標的，以民事公益訴訟追究責任者相關責任，全面維護社會公共利益。

　　(二)證明環(huán)境污染損害后果缺失直接證據的，人民檢察院應全面調取其他涉污證據，合理計算違法排污量，依法追究法律責任。生態(tài)環(huán)境和資源保護領域民事公益訴訟案件，被告實施污染環(huán)境行為，無正當理由未提交污染物在線監(jiān)測數據等對證明環(huán)境損害后果有重要意義的環(huán)保設施運行資料，導致生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失費用等難以確定的，可以通過全面調取其他排污證據，結合有利于被告原則，合理計算需要處理的污染物總量，確定違法排污量。依據生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估有關規(guī)定，采用虛擬治理成本法計算生態(tài)環(huán)境損害量化數額。

　　(三)涉及賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及提起訴訟案件，人民檢察院依法予以支持。辦理環(huán)境民事公益訴訟案件中，經調查公益受損且符合生態(tài)環(huán)境損害賠償條件的，應及時告知生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。賠償權利人提起訴訟后商請人民檢察院支持起訴的，人民檢察院可以采取提供法律咨詢、協(xié)助調查取證、提交支持起訴意見書等方式給予支持；賠償權利人未啟動賠償程序或者磋商未達成一致不提起訴訟的，人民檢察院依法提起民事公益訴訟。

　　(四)公益損害后果涉及相關主體依法應當承擔刑事、民事、行政法律責任的，檢察機關應當一體綜合履行監(jiān)督職能。人民檢察院辦理公益訴訟案件，發(fā)現違法主體涉嫌構成刑事犯罪的，應當移送刑事檢察部門依法開展立案監(jiān)督或者提起公訴；發(fā)現裁判及執(zhí)行活動明顯違法，需要開展監(jiān)督的，則依法履行民事、行政等檢察職責，形成監(jiān)督合力，確保實現司法公正。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款

　　《中華人民共和國民事訴訟法》(2021年修正)第五十八條第二款(現為2023年修正后的第五十八條第二款)

　　《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一千一百六十八條、第一千二百二十九條、第一千二百三十四條、第一千二百三十五條

　　《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)第六條、第八條、第二十八條第一款、第六十四條

　　《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》(2019年修正)第四十七條、第四十八條、第九十五條

　　《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權民事訴訟證據的若干規(guī)定》(2023年施行)第二十九條

　　《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十四條

　　《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020年修正)第十三條、第二十一條

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第八十一條、第九十一條、第九十六條、第一百條

辦案檢察院：湖南省人民檢察院 湘西土家族苗族自治州人民檢察院 花垣縣人民檢察院 吉首市人民檢察院 瀘溪縣人民檢察院 鳳凰縣人民檢察院 保靖縣人民檢察院 永順縣人民檢察院 古丈縣人民檢察院 龍山縣人民檢察院 長沙鐵路運輸檢察院 懷化鐵路運輸檢察院

承辦檢察官：熊文輝 劉清生 談固 陳忠 姚紅 陳華玉 肖福 關慧君 楊敏 楊麗媛等

案例撰稿人：姚紅 楊敏 李江峰 肖福 關慧君 楊麗媛

內蒙古自治區(qū)包頭市人民檢察院

訴A公司危險廢物污染環(huán)境

民事公益訴訟案

(檢例第254號)

　　【關鍵詞】

　　民事公益訴訟 中央環(huán)保督察線索 技術性證據審查 專家意見 調解 環(huán)境修復

　　【要旨】

　　人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，應當依法客觀審查司法鑒定等技術性證據，并全面調查收集證據，準確查明案件事實。被告認可公益損害事實和全部訴訟請求，具有主動修復生態(tài)環(huán)境的意愿和修復能力，不損害社會公共利益的，可以在法院主持下進行調解。在案件執(zhí)行過程中，人民檢察院可以加強執(zhí)法司法協(xié)同，監(jiān)督責任主體履行修復義務。

　　【基本案情】

　　包頭A公司(以下簡稱A公司)為電解鋁生產企業(yè)，電解鋁生產過程中產生的鋁電解廢槽襯(俗稱大修渣)，系有毒性危險廢物。2016年，包頭市生態(tài)環(huán)境局對A公司《鋁電解廢槽襯無害化處理項目環(huán)境影響報告書》批復，要求對處置后廢渣全部綜合利用。2017年至2018年，該公司在未采取任何防滲措施情況下，將1.11萬噸大修渣處置后廢渣填埋平整、覆土種樹。2020年9月，中央生態(tài)環(huán)境保護督察移送線索指出“A公司違法填埋大修渣處置后廢渣(危險廢物)，環(huán)境風險極大?！蓖?0月，A公司將上述填埋廢渣挖出，臨時堆放于公司固廢存儲中心，環(huán)境污染風險持續(xù)存在。

　　【檢察機關履職過程】

　　線索發(fā)現。中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室向最高人民檢察院移送A公司污染環(huán)境線索。2020年11月，最高人民檢察院將有關材料交內蒙古自治區(qū)人民檢察院(以下簡稱內蒙古自治區(qū)檢察院)，并予以督辦。內蒙古自治區(qū)檢察院依屬地管轄交包頭市人民檢察院(以下簡稱包頭市檢察院)辦理。

　　立案與調查。2021年1月24日，包頭市檢察院對A公司民事公益訴訟立案，調取了大修渣處置后廢渣臺賬、《危險特性鑒別報告》《環(huán)境損害鑒定評估報告》等證據。

　　2021年3月，A公司委托鑒定機構出具《危險特性鑒別報告》，認為大修渣處置后廢渣不屬于危險廢物，出具《環(huán)境損害鑒定評估報告》認為用于平整場地的大修渣處置后廢渣未造成土壤環(huán)境和地下水污染。為準確查明案件事實，檢察機關重點圍繞大修渣處置后廢渣危險特性與填埋后環(huán)境污染情況進行調查核實。一是從行政機關調取書證。檢察機關從自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳調取《A公司地塊初步采樣調查報告》。該報告顯示：A公司廠區(qū)土壤中二苯并[a，h]蒽和苯并[a]芘最大超標倍數為1.2倍和6.9倍，地下水中氨氮、氟化物等污染物超出地下水Ⅲ類限值。二是對鑒定人員詢問。案涉鑒定機構出具了《關于A公司大修渣處置后廢渣危險特性鑒別相關工作的說明》。關于大修渣處理項目是對危險廢物的“利用”還是“處置”的不同認識，是產生不同結論的原因。三是咨詢專家意見。內蒙古自治區(qū)檢察院向中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心征詢危險廢物鑒別規(guī)則及相關要求。2021年8月，內蒙古自治區(qū)檢察院邀請中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心等單位專家論證，與會專家認為，A公司物理破碎大修渣后添加化學物質降低危險廢物特性的行為，不屬于“從固體廢物中提取物質作為原材料或者燃料”的“利用”行為，仍是“處置”行為，大修渣處置后廢渣屬于危險廢物。四是進一步調查評估。針對大修渣處置后廢渣是否造成環(huán)境污染問題，內蒙古自治區(qū)檢察院從中國環(huán)境科學研究院調取了《A公司廠區(qū)及周邊土壤和地下水環(huán)境調查評估報告》。該報告顯示：大修渣處置后廢渣填埋是造成土壤環(huán)境質量下降的直接原因，填埋區(qū)土壤污染深度和程度高于廠區(qū)其他區(qū)域，5種污染物超標，污染物最大超標深度5.5米；大修渣處置后廢渣填埋是地下水污染的重要原因，填埋區(qū)污染指標與地下水污染區(qū)域及指標一致，與上下游點位存在顯著差異，9項特征污染物超標。

　　提起民事公益訴訟。包頭市檢察院發(fā)布公告，公告期滿，沒有適格主體提起訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人亦未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。2021年12月1日，包頭市檢察院向包頭市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令：A公司按照危險廢物處置標準對大修渣處置后廢渣混合物依法處置；對被污染的土壤和地下水進行修復治理。

　　包頭市中級人民法院告知包頭市生態(tài)環(huán)境局參加訴訟。庭審中，包頭市檢察院與A公司圍繞大修渣處置后廢渣是否屬于危險廢物，是否對環(huán)境造成污染等焦點問題舉證質證。A公司認為，《危險特性鑒別報告》《環(huán)境損害鑒定評估報告》是有鑒定資質的專門機構出具的鑒定意見，有較高證明力。包頭市檢察院認為，《危險特性鑒別報告》不符合《危險廢物鑒別標準通則》(GB5085.7—2019)的規(guī)定，與專家意見相沖突。A公司的大修渣“無害化”處理項目是對電解鋁大修渣的“處置”而非“利用”，大修渣處置后廢渣屬于危險廢物；《環(huán)境損害鑒定評估報告》與專家意見、《A公司廠區(qū)及周邊土壤和地下水環(huán)境調查評估報告》等證據相矛盾，大修渣處置后廢渣填埋區(qū)土壤污染深度和程度高于廠區(qū)其他區(qū)域，填埋區(qū)地下水中氟化物等污染物含量顯著高于廠區(qū)其他區(qū)域，專家意見、《A公司地塊初步采樣調查報告》《A公司廠區(qū)及周邊土壤和地下水環(huán)境調查評估報告》等證據能夠相互印證，足以證明大修渣處置后廢渣對土壤和地下水造成污染。

　　經審理，A公司對檢察機關提供的證據和訴訟請求予以認可，向法庭表達調解意愿，愿意承擔對生態(tài)環(huán)境的修復責任，對被污染的土壤和地下水進行修復，并提供了中國環(huán)境科學研究院出具的《環(huán)境治理修復方案》。該方案以“清除污染源—修復污染土壤—阻斷傳輸擴散—長期監(jiān)測”為修復路徑，明確投資金額188萬元，施工期限9個月，連續(xù)三年對治理效果進行監(jiān)測。2021年12月30日，包頭市檢察院邀請人大代表、政協(xié)委員就修復治理方案及結案方式召開聽證會。同日，在法院主持下，包頭市檢察院與A公司達成《調解協(xié)議》：1.確認A公司實施了破壞生態(tài)環(huán)境的行為，對受損害的生態(tài)環(huán)境承擔治理修復責任；2.A公司按照危險廢物處置標準對大修渣處置后廢渣混合物依法處置；3.A公司按照中國環(huán)境科學研究院出具的修復治理方案實施土壤修復清理、覆土綠化和地下水防控措施。4.包頭市生態(tài)環(huán)境局負責對修復治理過程進行監(jiān)督，對修復治理結果評估驗收。包頭市生態(tài)環(huán)境局在調解協(xié)議上簽字蓋章。2022年1月5日，包頭市中級人民法院將調解協(xié)議公告。同年2月14日，法院依法作出民事調解書。

　　修復執(zhí)行。A公司依據方案履行修復治理義務，對大修渣處置后廢渣全部依法轉移并進行無害化處理，對三處基坑的土壤進行清挖、開展修復和補植覆綠。包頭市生態(tài)環(huán)境局派員全程監(jiān)督。2022年9月22日，包頭市生態(tài)環(huán)境局驗收合格后出具《關于對A公司場地污染修復治理監(jiān)管情況的報告》，并送包頭市中級人民法院和包頭市檢察院。檢察機關對A公司履行生態(tài)環(huán)境修復義務的情況依法進行監(jiān)督。

　　【指導意義】

　　(一)人民檢察院辦理公益訴訟案件，應當依法、客觀、全面進行調查核實，準確查明案件事實?？梢酝ㄟ^調取書證、詢問、咨詢專家意見等方式全面收集證據，對影響案件事實認定的鑒定意見等證據進行實質性審查。鑒定意見的鑒定過程和方法不符合相關專業(yè)規(guī)范要求的，不能作為認定案件事實的根據。

　　(二)民事公益訴訟可以依法在法院主持下進行調解，調解協(xié)議不得減免訴訟請求載明的民事責任，不得損害社會公共利益。經庭審，案件事實清楚、法律責任明確，被告有修復生態(tài)環(huán)境的意愿和修復能力且不損害公共利益的，人民檢察院可在法院主持下與其調解。調解協(xié)議在措施、期限、費用、驗收及監(jiān)督等方面應具體明確、切實可行。調解程序和調解協(xié)議應接受公眾監(jiān)督。

　　(三)民事公益訴訟案件執(zhí)行中，人民檢察院可以加強執(zhí)法司法協(xié)同，監(jiān)督責任主體履行修復治理義務。在民事公益訴訟調解案件的執(zhí)行中，人民檢察院可以通過加強與行政機關協(xié)作，依法對生態(tài)環(huán)境修復的情況進行監(jiān)督、對生態(tài)環(huán)境修復的效果進行評估，確保公益保護目的實現。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一百七十九條、第一千二百三十四條、第一千二百三十五條

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第五條、第七十九條

　　《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020年修正)第一條、第十二條、第十五條

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第九十八條、第九十九條

辦案檢察院：內蒙古自治區(qū)人民檢察院

內蒙古自治區(qū)包頭市人民檢察院

承辦檢察官：張云龍 王慧 羅建磊

王文林 蘇文等

案例撰寫人：張云龍 羅建磊 蘇文

山東省濟南市人民檢察院

訴T醫(yī)院等環(huán)境污染

民事公益訴訟案

(檢例第255號)

　　【關鍵詞】

　　民事公益訴訟 放射性污染 重大風險 連帶責任 禁止令 先予執(zhí)行

　　【要旨】

　　對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為，人民檢察院可以通過提起民事公益訴訟、建議法院適用禁止令和先予執(zhí)行等措施，消除環(huán)境污染重大風險。存在多個違法行為人的，人民檢察院應依法、客觀、全面調查每個違法行為人的行為對損害風險發(fā)生所起的作用，準確認定侵權責任主體。

　　【基本案情】

　　2008年，T醫(yī)院從國外引進伽瑪刀醫(yī)療設備一套，內含201枚Co-60Ⅱ類放射源。W醫(yī)院與T醫(yī)院存在合作經營關系，合作期間，W醫(yī)院又與J醫(yī)院簽訂《醫(yī)療設備租借協(xié)議書》，將該套伽瑪刀醫(yī)療設備租借給J醫(yī)院使用。后租借協(xié)議提前終止，自2016年8月起，該設備長期閑置于J醫(yī)院內，因T醫(yī)院、W醫(yī)院與J醫(yī)院均未依法對該設備進行處置，造成放射性污染重大風險，損害社會公共利益。

　　【檢察機關履職過程】

　　立案與調查。2021年12月28日，山東省濟南市生態(tài)環(huán)境局向濟南市人民檢察院(以下簡稱濟南市檢察院)移送該案件線索。經初查，案涉伽瑪刀設備閑置多年，已不能用于正常治療用途，存放場所已不符合國家相關規(guī)定要求。依據原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《放射源分類辦法》相關規(guī)定，Co-60Ⅱ類放射源聚集使用，達到Ⅰ類源活度，按Ⅰ類源即極高危險源管理，管理不當可能嚴重危及人身健康和環(huán)境安全。2022年1月18日，濟南市檢察院以民事公益訴訟立案。

　　經現場勘查、調閱檔案、詢問相關人員等查明，2005年5月，W醫(yī)院與某公司合作設立T醫(yī)院。2008年12月，T醫(yī)院以自己名義從國外引進伽瑪刀醫(yī)療設備，并取得輻射安全許可證。合作經營期間，W醫(yī)院與J醫(yī)院簽訂《醫(yī)療設備租借協(xié)議書》，約定將該醫(yī)療設備租借給J醫(yī)院，租借期為五年(自2013年5月1日至2018年4月30日)，雙方按項目毛收入提取收益；W醫(yī)院承擔租借設備相關開支及運營成本，負責辦理相關設備的使用、環(huán)評、防護等許可證件。2013年5月至2016年7月，J醫(yī)院實際占有使用該設備并按約定向W醫(yī)院支付收益分成款。2016年7月27日，W醫(yī)院與J醫(yī)院提前終止醫(yī)療設備租借協(xié)議。根據《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》規(guī)定，使用Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類放射源的單位應當在放射源閑置或者廢棄后三個月內，按照廢舊放射源返回協(xié)議規(guī)定，將廢舊放射源交回生產單位或者返回原出口方，或者送交具備相應資質的放射性廢物集中貯存單位貯存。W、T、J三家醫(yī)院，未按規(guī)定對案涉放射源進行處置，造成長期閑置，存在環(huán)境污染重大風險。檢察機關通過市場詢價并向設備進口方函詢，確定放射源處置費用為290萬元。

　　經調查，生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現案涉閑置放射源后，曾向T醫(yī)院下達《責令改正違法行為決定書》，要求T醫(yī)院20日內完成放射源處置工作，T醫(yī)院到期未處置；2021年3月12日，生態(tài)環(huán)境部門指定有處置資質的第三方機構代為處置，第三方機構因T醫(yī)院不予配合而無法處理，環(huán)境污染重大風險持續(xù)存在。生態(tài)環(huán)境部門雖然對案涉伽瑪刀醫(yī)療設備存放處采取了嚴密防控措施，但由于放射性環(huán)境污染具有不可預測性，案涉放射源未得到妥善處置，其存放環(huán)境、承載容器、相關保障設施在遇到不可控因素時，具有可能引發(fā)泄露造成嚴重環(huán)境污染的重大風險。

　　民事公益訴訟一審程序。濟南市檢察院依法發(fā)布公告，公告期滿無適格主體提起民事公益訴訟。

　　2022年3月28日，濟南市檢察院依法向濟南市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令T醫(yī)院、W醫(yī)院、J醫(yī)院承擔案涉醫(yī)療設備處置費用290萬元；T醫(yī)院履行辦理處置手續(xù)義務。5月30日，濟南市中級人民法院裁定將該案移送濟南鐵路運輸中級法院(以下簡稱濟鐵中院)審理。

　　為防止案涉放射源設備處置不當引發(fā)輻射事故，2022年8月9日，濟南市檢察院向濟鐵中院發(fā)出禁止令建議書，建議禁止三被告在訴訟期間未經法院或者主管機關準許擅自處置案涉伽瑪刀及內裝放射源。8月10日，濟鐵中院作出禁止令裁定。

　　2022年11月17日，濟鐵中院開庭審理本案。檢察機關圍繞爭議焦點問題對調查收集的相關書證、詢問筆錄、視聽資料、勘驗筆錄等證據，進行分組舉證、質證和辯論。檢察機關認為，根據《中華人民共和國放射性污染防治法》及相關條例的規(guī)定，T醫(yī)院作為輻射安全許可證持證人，系法律上的使用權人，對案涉放射源負有安全防護和閑置處置的法定責任。W醫(yī)院與J醫(yī)院作為專業(yè)醫(yī)療機構及案涉放射源事實上的使用人和管理人，雙方在終止租借協(xié)議后，未按規(guī)定處置放射源，致使社會公共利益持續(xù)處于受侵害的重大風險中，亦應承擔消除危險的責任。2022年12月30日，濟鐵中院作出一審判決，支持檢察機關全部訴訟請求。

　　民事公益訴訟二審程序。J醫(yī)院、T醫(yī)院對一審判決不服，提出上訴。2023年3月2日，二審開庭審理。庭審中，檢察機關圍繞能否對環(huán)境安全重大風險提起民事公益訴訟及案涉放射源處置責任的承擔問題發(fā)表意見。檢察機關認為，損害既包括現實的損害，也包括潛在的危險。本案放射源的違規(guī)閑置已經構成損害社會公共利益的重大風險，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，檢察機關可以提起民事公益訴訟。三家醫(yī)院不依法履行法律規(guī)定的處置閑置放射源的義務，每家醫(yī)院的不作為行為都足以導致放射性污染風險的發(fā)生，根據《中華人民共和國民法典》第一千一百七十一條的規(guī)定，應當承擔消除危險的連帶責任；放射源處置所需290萬元費用系消除危險責任轉化而來，應由三家醫(yī)院連帶承擔。同年6月30日，山東省高級人民法院作出二審判決，三家醫(yī)院連帶承擔放射源處置費用290萬元；T醫(yī)院履行協(xié)助辦理處置手續(xù)義務。

　　由于案涉放射源設備存放時間長、狀況不穩(wěn)定，二審期間，為避免發(fā)生放射污染事故，濟南市檢察院向法院提出先予執(zhí)行建議。2023年3月13日，山東省高級人民法院作出先予執(zhí)行裁定。3月17日，濟鐵中院依法凍結、劃撥三被告銀行存款290萬元。濟南市檢察院協(xié)調生態(tài)環(huán)境部門選定具備資質的第三方機構處置，并對處置過程全程監(jiān)督。3月底，第三方機構啟動案涉放射源處置程序，法院根據處置方案的實施進度向第三方機構分期支付處置費用。7月8日，第三方機構按規(guī)定將案涉放射源運往境外原設計單位，閑置放射源的拆除、轉運、出口等相關處置工作全部完成，環(huán)境污染風險得以徹底消除。

　　【指導意義】

　　(一)對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境問題，人民檢察院在準確認定“重大風險”的基礎上，可依法提起民事公益訴訟。辦理環(huán)境民事公益訴訟案件，既要著眼于環(huán)境損害事后救濟，也要關注環(huán)境風險事前預防。在辦案中，應當從損害發(fā)生的可能性、損害后果的不可逆轉性、嚴重性及行為的違法性等方面，結合案件事實，通過咨詢專業(yè)部門或機構的意見，綜合判斷重大風險，依法提起民事公益訴訟。

　　(二)同一公益損害事實或重大風險涉及兩個以上違法行為人時，人民檢察院應分析每個違法行為人對損害或者風險發(fā)生所起的作用，準確認定責任主體。兩個以上行為人分別實施侵權行為，在確定民事公益訴訟責任主體時，應當著重分析侵權行為和損害后果之間的因果關系，查明每個行為人的侵權行為對損害風險發(fā)生所起的作用。當每個行為人的侵權行為都足以造成損害風險發(fā)生時，應當將兩個以上行為人作為承擔連帶責任的主體。

　　(三)對現實且緊迫的環(huán)境污染重大風險，人民檢察院可以建議法院采取禁止令和先予執(zhí)行等措施。生態(tài)環(huán)境保護堅持“保護優(yōu)先、預防為主”的原則，針對行為人可能實施致使環(huán)境污染風險繼續(xù)擴大的違法行為，檢察機關可以建議人民法院適用禁止令保全措施，防止生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或繼續(xù)擴大。對于具有嚴重危害環(huán)境安全或損害社會公共利益重大風險的緊急情形，可以建議人民法院依法先予執(zhí)行，及時消除風險，發(fā)揮先予執(zhí)行對生態(tài)環(huán)境的預先保護作用。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國民事訴訟法》(2023年修正)第五十八條第二款、第一百零九條

　　《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一百七十九條、第一千一百六十七條、第一千一百七十一條、第一千二百三十五條

　　《中華人民共和國放射性污染防治法》(2003年施行)第三十二條

　　《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020年修正)第一條、第十八條

　　《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(2022年施行)第一條、第二條

辦案檢察院：山東省濟南市人民檢察院

山東省人民檢察院

承辦檢察官：唐驍鵬 李翠紅 張鵬

案例撰稿人：李翠紅 孫冬梅

廣東省珠海市人民檢察院

訴梁某某等八人破壞生態(tài)環(huán)境

民事公益訴訟案

(檢例第256號)

　　【關鍵詞】

　　民事公益訴訟 非法采礦 生態(tài)環(huán)境損害 懲罰性賠償

　　【要旨】

　　實施破壞環(huán)境資源保護犯罪的主要犯罪嫌疑人在逃，影響受損的社會公共利益得到及時救濟，檢察機關可以單獨提起民事公益訴訟，適用民事訴訟法關于缺席審判等規(guī)定，請求法院判令在逃的責任人依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。對于非法采礦造成的公益損害，應當堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理，充分考量土壤、基質(基巖)等作為生態(tài)系統(tǒng)核心部分所承載的生態(tài)功能和價值，合理確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數額。

　　【基本案情】

　　2003年至2019年，梁某某在未取得采礦許可證等相關合法手續(xù)的情況下，以合作開發(fā)、場地平整和綠化工程等名義，指使黃某某、蔣某某等人組織人員在廣東省珠海市斗門區(qū)南光后山等九地大肆非法挖取土石方，主要為花崗巖、高嶺土、砂石粘土等礦產資源。其間，相關部門先后多次針對非法采礦行為發(fā)出責令停工通知書，但上述人員的非法開采行為仍未停止。非法開采的礦產品價值及非法獲利數額共計5.92億余元，當地生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。

　　另查明，2020年7月31日，廣東省珠海市人民檢察院(以下簡稱珠海市檢察院)以黃某某、蔣某某(主要犯罪嫌疑人梁某某在逃)等七人構成非法采礦罪，向廣東省珠海市中級人民法院(以下簡稱珠海市中級法院)提起公訴。同年10月9日，珠海市中級法院作出一審判決，認定黃某某、蔣某某等七人犯非法采礦罪，分別判處六年六個月至三年不等有期徒刑，并處罰金合計二百萬元。黃某某、蔣某某等人提出上訴。同年12月18日，廣東省高級人民法院作出二審裁定，駁回上訴，維持原判。

　　【檢察機關履職過程】

　　線索發(fā)現。珠海市檢察院在辦理梁某某等人涉嫌非法采礦罪等刑事案件時，發(fā)現生態(tài)環(huán)境公益受損的線索。

　　立案與調查。鑒于本案中生態(tài)環(huán)境破壞持續(xù)時間長、地域范圍廣、公益損害嚴重，在逃的主要犯罪嫌疑人梁某某攫取了大部分非法利益，單獨提起民事公益訴訟能及時有效保護社會公共利益。2020年9月11日，珠海市檢察院決定以民事公益訴訟立案調查。廣東省人民檢察院(以下簡稱廣東省檢察院)成立專案組，與珠海市檢察院一體化辦案。檢察機關通過實地勘驗、現場走訪、衛(wèi)星圖斑比對、無人機航拍等多種形式開展調查。經調查查明，梁某某為牟取非法利益，指使黃某某、蔣某某等人分工配合，共同實施了非法采礦的違法行為。非法開采的土石方量達1893萬余立方米，破壞的土地面積達105萬余平方米。相關山體被大面積破壞、高度銳減，部分山體被夷為平地，區(qū)域水土流失嚴重，森林植被、動物、微生物等大量消失，生態(tài)環(huán)境受到嚴重損害。

　　為確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數額，珠海市檢察院委托生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所進行生態(tài)環(huán)境損害評估。2020年10月，該評估機構出具評估報告，確定生態(tài)環(huán)境修復費用為37.44億余元，生態(tài)環(huán)境期間服務功能損失0.27億余元，前述兩項金額合計37.7億余元。

　　審前程序。2020年9月11日，珠海市檢察院發(fā)布公告。公告期滿后沒有適格主體提起訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人亦未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，社會公共利益持續(xù)處于受損害的狀態(tài)。

　　提起民事公益訴訟。2020年12月29日，珠海市檢察院以梁某某、黃某某、蔣某某等八人為被告向珠海市中級法院提起民事公益訴訟，訴請判令各被告連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用及生態(tài)環(huán)境期間服務功能損失等共計37.7億余元，并向社會公開賠禮道歉。

　　案件審理中，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)正式實施，本案所涉侵權行為雖發(fā)生在《民法典》施行前，但各被告未采取有效措施修復生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境持續(xù)受損。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》，可適用《民法典》關于懲罰性賠償的規(guī)定。因各被告的主觀惡意大、生態(tài)環(huán)境損害后果嚴重、非法獲利金額巨大，2021年4月15日，珠海市檢察院決定以評估報告確定的生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失0.27億余元為計算基數，增加訴訟請求，要求被告梁某某等人共同承擔破壞生態(tài)環(huán)境的懲罰性賠償。

　　裁判結果。2022年9月28日，珠海市中級法院公開開庭審理本案，并于同年11月9日作出一審判決，判令各被告連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用及生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失等共計37.7億余元，有關被告承擔破壞生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償0.54億余元，并向社會公開賠禮道歉。一審宣判后，各被告均未上訴。判決生效后，因各被告未主動履行判決，珠海市中級法院依法移送執(zhí)行?，F已基本執(zhí)行到位。

　　【指導意義】

　　(一)對于主要犯罪嫌疑人在逃，影響受損的生態(tài)環(huán)境及時有效修復的，人民檢察院可以單獨提起民事公益訴訟。為及時修復受損的社會公共利益、防止損害持續(xù)擴大，人民檢察院可以對在逃的犯罪嫌疑人單獨提起民事公益訴訟。提起民事公益訴訟時，應當綜合考慮其在侵權中的主觀惡意、地位作用、非法獲利等因素，依照民事訴訟法關于缺席審判等規(guī)定，在充分保障被告訴訟權利的前提下，請求人民法院判決其承擔相應的民事責任，依法全面保護社會公共利益。

　　(二)對于非法采礦造成的公益損害，人民檢察院應當充分考量土壤、基質(基巖)等作為生態(tài)系統(tǒng)核心部分所承載的生態(tài)功能和價值，合理確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數額。非法開采的土石不僅具有經濟價值，更是維系相關生態(tài)系統(tǒng)的核心部分，承載著生態(tài)屏障、保護生物多樣性、涵養(yǎng)水源等重要生態(tài)功能和價值。辦理非法采礦等破壞環(huán)境資源類案件，要堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理，在確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數額時，應統(tǒng)籌考慮環(huán)境要素的復雜性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性。同時，根據侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度等情形，主張懲罰性賠償，在修復受損生態(tài)環(huán)境的同時，震懾違法犯罪，彰顯檢察公益訴訟的獨特制度價值。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一千一百六十八條、第一千二百二十九條、第一千二百三十二條、第一千二百三十五條

　　《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2015年施行)第十八條、第二十條、第二十一條、第二十二條、第三十二條(現為2020年修正后的第十八條、第二十條、第二十一條、第二十二條、第三十二條)

　　《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》(2022年施行)第十條、第十二條

　　《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年施行)第十二條、第十三條(現為2020年修正后的第十二條、第十三條)

　　《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》(2021年施行)第一條

辦案檢察院：廣東省人民檢察院

廣東省珠海市人民檢察院

承辦檢察官：林淑瑜 何貝貝 趙一瑾

黃耀佳 羅成等

案例撰稿人：黃耀佳 何貝貝 趙一瑾