歐盟委員會(huì)日前公布《工業(yè)加速器法案》的立法提案，對(duì)外國(guó)企業(yè)投資電池、電動(dòng)汽車、光伏、關(guān)鍵原材料四大行業(yè)設(shè)置了強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、外資股比、產(chǎn)品本地含量及本地員工等限制條款，且相關(guān)限制僅適用于在上述行業(yè)全球產(chǎn)能占比超過40%的第三國(guó)投資者，并在公共采購(gòu)領(lǐng)域明確提出“歐盟制造優(yōu)先”。

　　該法案自醞釀階段起，就因保護(hù)主義色彩在歐盟內(nèi)部及國(guó)際社會(huì)引發(fā)不少爭(zhēng)議。分析認(rèn)為，法案以發(fā)展歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型為由，筑墻設(shè)壘，大搞保護(hù)主義，不僅適得其反，而且將破壞規(guī)則，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂全球產(chǎn)供鏈穩(wěn)定。

　　保護(hù)主義色彩濃厚

　　歐盟委員會(huì)的一份新聞公報(bào)說，《工業(yè)加速器法案》提出，到2035年將制造業(yè)占?xì)W盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重提升至20%。

　　中國(guó)社科院歐洲研究所歐洲經(jīng)濟(jì)研究室主任孫彥紅在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，2012年歐盟就提過“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)是：到2020年把制造業(yè)占GDP比重提升至20%。但由于歐債危機(jī)、英國(guó)“脫歐”、新冠疫情、烏克蘭危機(jī)等一系列沖擊，歐盟制造業(yè)比重未升反降。

　　制造業(yè)復(fù)蘇乏力，是近年歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的一大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，2024年制造業(yè)占?xì)W盟GDP的比重為14.3%。歐盟統(tǒng)計(jì)局近日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，繼去年12月下降0.6%之后，今年1月歐元區(qū)工業(yè)產(chǎn)出環(huán)比下降1.5%，為2024年12月以來的最低水平。當(dāng)月，該地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)體德國(guó)、意大利和西班牙的工業(yè)產(chǎn)出較上月均有所下降。

　　荷蘭國(guó)際集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝爾特·科萊恩表示，歐元區(qū)工業(yè)產(chǎn)出1月已降至2024年底以來的最低水平，隨著中東沖突推高能源價(jià)格并加劇供應(yīng)鏈擾動(dòng)，歐元區(qū)工業(yè)生產(chǎn)尤其是能源密集型行業(yè)面臨新風(fēng)險(xiǎn)。

　　《工業(yè)加速器法案》說，制造業(yè)是歐盟最大的就業(yè)來源和增值貢獻(xiàn)者。然而，歐盟工業(yè)正在失去優(yōu)勢(shì)。

　　孫彥紅分析，歐盟推出該法案，重提制造業(yè)在GDP占比20%的目標(biāo)，是出于提升自身競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的雙重考慮。不過，從法案的主要條款看，其實(shí)質(zhì)是通過政府強(qiáng)力干預(yù)措施和保護(hù)主義政策推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興及“再工業(yè)化”。

　　《工業(yè)加速器法案》規(guī)定，歐盟及成員國(guó)在綠色低碳領(lǐng)域的公共采購(gòu)和公共補(bǔ)貼機(jī)制，須優(yōu)先選擇“歐盟制造”或來自“可信伙伴”的產(chǎn)品，并針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)設(shè)定“歐盟原產(chǎn)地”具體比例要求，最高達(dá)70%。

　　該法案還對(duì)歐盟戰(zhàn)略行業(yè)中超過1億歐元的重大投資設(shè)定附加條件：如某單一第三國(guó)在電動(dòng)汽車、電池、太陽(yáng)能和關(guān)鍵原材料領(lǐng)域的全球產(chǎn)能占比超過40%，投資項(xiàng)目須進(jìn)行技術(shù)與知識(shí)轉(zhuǎn)移、遵守本地相關(guān)要求，還須保證雇傭的歐盟員工比例不低于50%等。分析普遍認(rèn)為，中國(guó)在上述領(lǐng)域均被歐盟視為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

　　難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)

　　《工業(yè)加速器法案》的保護(hù)主義傾向引發(fā)諸多批評(píng)。德新社稱，包括眾多非歐盟企業(yè)的國(guó)際汽車制造商協(xié)會(huì)對(duì)該法案持批評(píng)態(tài)度。人們?cè)酒诖氖且豁?xiàng)能夠提升歐盟投資吸引力和促進(jìn)創(chuàng)新的法案，但歐盟委員會(huì)卻搬出了繁瑣的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。德國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，法案中包括本地化率要求的保護(hù)主義措施，可能會(huì)招致其他國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。還有外媒指出，該法案保護(hù)主義色彩濃厚，顛覆了歐盟數(shù)十年來奉行的自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)理念。

　　中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人近日表示，法案中的相關(guān)做法構(gòu)成了嚴(yán)重的投資壁壘和制度性歧視，涉嫌違反最惠國(guó)待遇原則，進(jìn)一步加大了中國(guó)企業(yè)投資歐盟的不確定性。

　　孫彥紅分析，從國(guó)際貿(mào)易規(guī)則角度看，該法案內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議：其一，明確給予“歐盟制造”優(yōu)先待遇，涉嫌對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品構(gòu)成歧視，此類措施以往常被WTO裁定為違反國(guó)民待遇原則；其二，若公共補(bǔ)貼只給予“歐盟制造”，還可能構(gòu)成WTO所禁止的“進(jìn)口替代補(bǔ)貼”。因此，若歐盟嚴(yán)格執(zhí)行該法案，被貿(mào)易伙伴訴諸WTO的概率較高。

　　同時(shí)，鑒于歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在諸多結(jié)構(gòu)性障礙，《工業(yè)加速器法案》恐難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

　　孫彥紅指出，近年來歐盟“去工業(yè)化”趨勢(shì)加劇、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力走弱，根源在于制造業(yè)投資與創(chuàng)新不足，背后是單一市場(chǎng)深化阻力大、風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展滯后、企業(yè)行政負(fù)擔(dān)重、綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)設(shè)施滯后、能源成本高企、高技能人才缺口大等深層問題，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部難以形成有助于綠色低碳與數(shù)字科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)。

　　“該法案以政府采購(gòu)傾斜及公共補(bǔ)貼扶持本土戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、簡(jiǎn)化行政負(fù)擔(dān)，或許能在中短期為本土產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取發(fā)展空間，卻無法破解結(jié)構(gòu)性矛盾，也難以培育有活力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)?！睂O彥紅指出，過度依賴保護(hù)主義政策，還將推高供應(yīng)鏈成本、削弱企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，甚至因成員國(guó)優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品加劇內(nèi)部市場(chǎng)分裂，長(zhǎng)期反而不利于歐盟提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與經(jīng)濟(jì)安全。

　　沖擊全球綠色供應(yīng)鏈

　　《工業(yè)加速器法案》自醞釀以來，在歐盟內(nèi)部也引發(fā)較大爭(zhēng)議。原計(jì)劃于去年推出的相關(guān)措施，因成員國(guó)之間立場(chǎng)不一而多次推遲。下一步，新提案將提交歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)審議協(xié)商。

　　法國(guó)《晚報(bào)》稱，這項(xiàng)旨在支持“歐盟制造”的法案近來已經(jīng)在成員國(guó)和歐盟委員會(huì)內(nèi)部引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。該報(bào)道援引一家歐洲大型汽車零部件供應(yīng)商的話說，法案所規(guī)定的“歐盟制造”已經(jīng)包含大量與歐盟簽訂貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家生產(chǎn)的產(chǎn)品，例如摩洛哥、土耳其、印度和南方共同市場(chǎng)，因此所謂“保護(hù)歐洲的工業(yè)”已經(jīng)意義不大。路透社分析，歐盟各成員國(guó)之間關(guān)于“歐盟制造”的認(rèn)識(shí)早有分歧，這將使該法案的落地變得復(fù)雜。

　　孫彥紅認(rèn)為，當(dāng)前歐盟各成員國(guó)及產(chǎn)業(yè)界對(duì)該法案分歧明顯，最終立法文本不排除為平衡各方利益而出現(xiàn)軟化調(diào)整，如降低“歐盟原產(chǎn)地”相關(guān)比例要求、收窄適用范圍等。然而，考慮到歐盟的經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其在全球綠色供應(yīng)鏈中的重要影響力，即便法案最終以“溫和版本”通過，仍將對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)產(chǎn)生顯著影響。

　　《工業(yè)加速器法案》構(gòu)建了一個(gè)排他性的“可信伙伴”體系，來自與歐盟簽訂自貿(mào)協(xié)定或?qū)儆凇墩少?gòu)協(xié)定》締約方的第三國(guó)，其產(chǎn)品在滿足特定條件時(shí)可被視為“等同于歐盟原產(chǎn)”。分析人士指出，盡管法案尚未落地，鑒于其內(nèi)容強(qiáng)烈的針對(duì)性，中國(guó)不會(huì)在所謂“可信伙伴”的名單上。

　　歐盟中國(guó)商會(huì)近日發(fā)表聲明說，中國(guó)在清潔能源、電動(dòng)汽車和電池產(chǎn)業(yè)鏈等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，是長(zhǎng)期市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和充分創(chuàng)新的結(jié)果，而非不公平競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，法案中的相關(guān)限制性條款反而可能拖累歐盟自身的脫碳進(jìn)程，導(dǎo)致歐洲失去優(yōu)質(zhì)合作伙伴與成本優(yōu)勢(shì)。

　　孫彥紅認(rèn)為，這一安排將推動(dòng)全球綠色供應(yīng)鏈加速走向“陣營(yíng)化”。從歐盟近年對(duì)華所謂“去風(fēng)險(xiǎn)”的政策實(shí)踐來看，實(shí)際效果并不理想。依靠行政干預(yù)與保護(hù)主義強(qiáng)行切割對(duì)華經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，完全不符合市場(chǎng)規(guī)律，要么推高歐洲企業(yè)成本，要么引發(fā)供應(yīng)鏈短缺，最終與歐盟提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)背道而馳。因此，該法案在實(shí)際執(zhí)行中不排除出現(xiàn)調(diào)整與回調(diào)的可能。