圖為美國(guó)紐約一處購(gòu)物中心，顧客在挑選商品。 新華社記者 張鳳國(guó)攝
美國(guó)最高法院日前公布裁決，認(rèn)定美國(guó)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)未授權(quán)總統(tǒng)征收大規(guī)模關(guān)稅，這標(biāo)志著特朗普政府第二任期內(nèi)以此為依據(jù)的加征關(guān)稅舉措遭遇重大法律挫折。然而，裁決并未動(dòng)搖其整體政策方向，國(guó)際社會(huì)仍需警惕來(lái)自美國(guó)加征關(guān)稅威脅的不確定性。
此次裁決的核心爭(zhēng)議在于，特朗普政府是否有權(quán)繞過(guò)國(guó)會(huì)，直接援引IEEPA征收全球性關(guān)稅。美國(guó)憲法將征稅權(quán)明確劃歸國(guó)會(huì)，但特朗普政府認(rèn)為，IEEPA授予其在國(guó)家緊急狀態(tài)下“管制進(jìn)口”的權(quán)力，而“管制”自然包括加征關(guān)稅。對(duì)此，由美國(guó)首席大法官約翰·羅伯茨撰寫的法院裁決書，逐層拆解了這一邏輯。
首先，裁決從IEEPA文本入手。法院指出，盡管“管制”一詞含義寬泛，但在美國(guó)法典的語(yǔ)境中，從未有任何條款將其延伸至“征稅”。裁決書還特別強(qiáng)調(diào)，自IEEPA于1977年生效至2025年特朗普政府首次援引此條加征關(guān)稅前，歷經(jīng)8任總統(tǒng)，均無(wú)人動(dòng)用該法征收過(guò)任何關(guān)稅。
其次，裁決審視了國(guó)會(huì)一貫的立法模式。法院指出，國(guó)會(huì)從不會(huì)通過(guò)模糊的措辭，將“具有重大影響的權(quán)力”尤其是核心的征稅權(quán)授予行政部門。每當(dāng)國(guó)會(huì)意圖授權(quán)征稅，都會(huì)使用“關(guān)稅”或“附加費(fèi)”等明確詞匯，并附加嚴(yán)格的上限和時(shí)限。顯然，IEEPA的文本中并不包含此類明確授權(quán)。
在完成核心論證后，羅伯茨進(jìn)一步援引“重大問(wèn)題原則”：若行政部門欲主張一項(xiàng)具有重大經(jīng)濟(jì)和政治影響力的權(quán)力，必須有國(guó)會(huì)明確的法律授權(quán)，而不能依賴對(duì)模糊法律條文的擴(kuò)大解釋。特朗普政府試圖通過(guò)IEEPA撬動(dòng)的是規(guī)模巨大、范圍廣泛的征收關(guān)稅權(quán)，這無(wú)疑觸發(fā)了該原則，因此認(rèn)定其不能跳過(guò)國(guó)會(huì)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
總體來(lái)看，美最高法院多數(shù)意見(jiàn)抓住的不是復(fù)雜的貿(mào)易學(xué)，而是聚焦權(quán)力邊界問(wèn)題：憲法把征稅與關(guān)稅的權(quán)力交給國(guó)會(huì)，總統(tǒng)如果要?jiǎng)佑猛确至康摹罢魇展ぞ摺?，就必須拿出?guó)會(huì)明確寫出的授權(quán)。
根據(jù)裁決被最高法院否決的這部分關(guān)稅，在特朗普政府的關(guān)稅體系中占有相當(dāng)分量。主要包括對(duì)世界上幾乎所有國(guó)家征收10%的基準(zhǔn)關(guān)稅，以及對(duì)特朗普所謂的“貿(mào)易不良行為國(guó)家”征收的關(guān)稅。例如，對(duì)墨西哥、加拿大和中國(guó)征收的一系列“芬太尼關(guān)稅”。據(jù)估算，若此類基于緊急權(quán)力的關(guān)稅得以持續(xù)，未來(lái)10年將帶來(lái)約1.5萬(wàn)億美元的收入，占特朗普第二任期關(guān)稅總收入的70%。
裁決一出，巨額的關(guān)稅退還問(wèn)題率先浮出水面。美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家日前估計(jì)，美國(guó)政府基于美國(guó)IEEPA征收的關(guān)稅，有超過(guò)1750億美元面臨被退還的風(fēng)險(xiǎn)。這尚未計(jì)入眾多外國(guó)政府和公司為避免支付關(guān)稅而在美國(guó)進(jìn)行投資所可能引發(fā)的索賠。然而，最高法院的裁決書并未觸及退款問(wèn)題，將這一復(fù)雜問(wèn)題留給了下級(jí)法院和國(guó)會(huì)。法庭記錄顯示，已有包括開(kāi)市客(Costco)、銳步(Reebok)等巨頭在內(nèi)的超過(guò)1000家美國(guó)企業(yè)提起了訴訟，要求政府返還已繳納的關(guān)稅。對(duì)此，特朗普回應(yīng)稱，這將可能引發(fā)“長(zhǎng)達(dá)5年的訴訟纏斗”。
同時(shí)，特朗普政府加征關(guān)稅舉措并未因最高法院裁決而轉(zhuǎn)向。在裁決公布當(dāng)天，特朗普即在白宮新聞發(fā)布會(huì)上批評(píng)判決“荒謬”，并立即祭出新的行政令，宣布自今年2月24日起，對(duì)來(lái)自所有國(guó)家和地區(qū)的商品加征10%的進(jìn)口關(guān)稅；隨后宣布，把這項(xiàng)新征收的“全球進(jìn)口關(guān)稅”稅率提升至15%，以臨時(shí)維持其打造的全球關(guān)稅體系。
新關(guān)稅政策的法律依據(jù)轉(zhuǎn)向《1974年貿(mào)易法》第122條，這是該條款首次被用于大規(guī)模加征關(guān)稅。與利用IEEPA相比，該條款效力相對(duì)有限，僅允許總統(tǒng)為解決“持續(xù)性貿(mào)易逆差”問(wèn)題，在最長(zhǎng)150天的期限內(nèi)征收不超過(guò)15%的關(guān)稅。根據(jù)耶魯大學(xué)預(yù)算實(shí)驗(yàn)室的一項(xiàng)預(yù)測(cè)估計(jì)，在最高法院裁決前美國(guó)的實(shí)際關(guān)稅稅率為16%，裁決后立即降至9.1%，而伴隨新關(guān)稅的出臺(tái)，預(yù)計(jì)將回升至13.7%。
此次裁決也折射出美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞關(guān)稅政策的深層分歧。當(dāng)前美國(guó)輿論圍繞總統(tǒng)權(quán)力、國(guó)會(huì)授權(quán)和美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)路線的爭(zhēng)論全面升級(jí)。盡管美國(guó)政府宣稱關(guān)稅由外國(guó)出口商承擔(dān)，但近期多項(xiàng)研究反復(fù)證明，新增關(guān)稅的成本主要由美國(guó)進(jìn)口商、企業(yè)和消費(fèi)者承擔(dān)。美國(guó)加州州長(zhǎng)紐森近日表示，美國(guó)總統(tǒng)特朗普的關(guān)稅政策就是一場(chǎng)鬧劇。上個(gè)季度美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速僅1.4%，通脹率回升至3%，就業(yè)數(shù)據(jù)創(chuàng)下2013年以來(lái)最差表現(xiàn)，特朗普與美國(guó)財(cái)長(zhǎng)貝森特正“聯(lián)手摧毀美國(guó)經(jīng)濟(jì)”。
分歧在美共和黨內(nèi)部也日益凸顯。就在最高法院裁決前一周，由共和黨控制的眾議院通過(guò)了一項(xiàng)反對(duì)特朗普對(duì)加拿大加征關(guān)稅的決議，有6名共和黨議員“倒戈”投下贊成票。部分美國(guó)共和黨人對(duì)此次最高法院裁決表示贊賞，認(rèn)為該裁決變相剝奪了特朗普手中的某些激進(jìn)手段，這些手段此前不僅在短期內(nèi)損害了美國(guó)經(jīng)濟(jì)，更因物價(jià)上漲等副作用，對(duì)共和黨選情造成沖擊。
然而，關(guān)稅政策仍是特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”議程的核心支柱，關(guān)乎其政治基本盤，也關(guān)乎其在全球達(dá)成的多個(gè)所謂貿(mào)易協(xié)定及重塑全球經(jīng)貿(mào)秩序的政治承諾。即便面臨經(jīng)濟(jì)基本面、企業(yè)訴訟潮乃至黨內(nèi)反對(duì)聲的多重壓力，特朗普政府已宣布在未來(lái)150天內(nèi)，將陸續(xù)啟動(dòng)針對(duì)特定行業(yè)或貿(mào)易行為的301條款與232條款調(diào)查，還可能采取更嚴(yán)格的出口管制、加強(qiáng)外資并購(gòu)審查等措施，給全球經(jīng)貿(mào)帶來(lái)新的不確定性。(作者：楊嘯林 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào))