近期公積金相關(guān)話題廣受關(guān)注，成為熱議話題。

　　我國(guó)住房公積金制度走過(guò)三十余年，為助力城鎮(zhèn)家庭購(gòu)房提供了重要支持。但隨著社會(huì)發(fā)展和住房形勢(shì)變化，公積金制度運(yùn)行面臨逾10萬(wàn)億元資金待盤活，資金難以充分進(jìn)入保障房、租賃住房等新領(lǐng)域，屬地化管理難以滿足人口自由流動(dòng)需求，靈活就業(yè)人員等群體覆蓋面有待擴(kuò)大等現(xiàn)實(shí)情況。

　　2025年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，要“深化住房公積金制度改革”，這在十年來(lái)尚屬首次。其后不久，全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議召開，多次提及公積金，釋放強(qiáng)烈的政策改革信號(hào)。

　　重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院教授周滔向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，綜合來(lái)看，公積金制度已完成了其歷史使命中推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的部分，但未能與時(shí)俱進(jìn)地演進(jìn)為一套匹配房地產(chǎn)發(fā)展新模式的高效、公平、可持續(xù)的現(xiàn)代住房金融體系。

　　58安居客研究院院長(zhǎng)張波向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，隨著改革推進(jìn)，未來(lái)公積金的應(yīng)用領(lǐng)域?qū)⒉辉倬窒抻谫?gòu)房，而是覆蓋租賃、舊改、換房的全生命周期需求，成為居民住房消費(fèi)的核心支撐工具。居民住房需求也將得到更全面的場(chǎng)景覆蓋，剛需群體可降低購(gòu)房成本，租客可緩解現(xiàn)金流壓力，老舊小區(qū)居民可改善居住品質(zhì)。房地產(chǎn)市場(chǎng)“租購(gòu)并舉、增量?jī)?yōu)化、存量提效”的格局將加速形成。

　　實(shí)繳人數(shù)超1.76億

　　我國(guó)住房公積金制度誕生于上世紀(jì)90年代初，彼時(shí)，“三代人擠一間房”的現(xiàn)象還很普遍。公積金制度就是在城鎮(zhèn)住房短缺問(wèn)題顯著的現(xiàn)實(shí)下建立起來(lái)的。1991年，上海借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，率先推行公積金，成為我國(guó)住房公積金制度創(chuàng)新的起點(diǎn)。

　　1991年3月，《上海市住房制度改革實(shí)施方案》出臺(tái)，推行公積金成為住房制度改革首要?jiǎng)?chuàng)新舉措。該文件將公積金界定為一種義務(wù)性的長(zhǎng)期儲(chǔ)金，由個(gè)人和單位共同繳存，職工可以依規(guī)提取使用、申請(qǐng)公積金貸款，以提高職工家庭購(gòu)房能力。公積金實(shí)行屬地化管理，主管單位為上海市公積金管理中心。

　　1994年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》出臺(tái)，將“建立住房公積金制度”列為房改的基本內(nèi)容，并對(duì)公積金繳納主體、繳納方法與管理辦法等進(jìn)行了初步規(guī)定。由此，公積金制度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

　　1999年4月，《住房公積金管理?xiàng)l例》（后簡(jiǎn)稱《條例》）這一里程碑式的行政法規(guī)出臺(tái)，進(jìn)一步明確和規(guī)范了公積金的繳存、提取和貸款等關(guān)鍵內(nèi)容，標(biāo)志著住房公積金制度正式進(jìn)入了規(guī)范化和法治化時(shí)代。2002年3月，《條例》進(jìn)行了首次修訂，之后公積金的基本體制框架穩(wěn)定至今。2019年3月，《條例》進(jìn)行第二次修訂，主要涉及公積金繳存等部分內(nèi)容。

　　周滔表示，在過(guò)去三十余年，中國(guó)住房公積金制度發(fā)揮了重要的歷史過(guò)渡性功能，在福利分房制度終結(jié)后，其通過(guò)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和低息貸款，助力城鎮(zhèn)職工家庭購(gòu)房，支撐了住房商品化改革的平穩(wěn)過(guò)渡，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了住房資金的歸集與互助，成為具有中國(guó)特色的住房金融初步形態(tài)。尤其在上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，公積金貸款與商業(yè)貸款的利差明顯，切實(shí)降低了中低收入群體的購(gòu)房門檻。

　　“中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)早期面臨的主要問(wèn)題是增量不足，城鎮(zhèn)人均住房面積不足10平方米，通過(guò)公積金更好支持住房建設(shè)，是快速?gòu)浹a(bǔ)住房供給缺口的有效措施，也是住房商品化改革的重要前期鋪墊?！睆埐ū硎?。

　　張波表示，隨著住房供給量快速上揚(yáng)，居民購(gòu)房支付能力不足的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，公積金通過(guò)低息、低首付比等方式，成為緩解居民購(gòu)房壓力的重要工具，尤其在房?jī)r(jià)總體偏低的三四線城市，效果更為明顯。

　　《全國(guó)住房公積金2024年年度報(bào)告》顯示，2024年全國(guó)有529萬(wàn)個(gè)單位實(shí)繳公積金，實(shí)繳人數(shù)超過(guò)1.76億人，約占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%。

　　截至2024年末，住房公積金累計(jì)提取總額逾21.8萬(wàn)億元，占累計(jì)繳存總額的67%，租房、老舊小區(qū)改造、購(gòu)房和償還房貸本息等成為主要的用途。個(gè)人住房貸款是公積金支持居民購(gòu)房的方式，截至2024年末，全國(guó)累計(jì)發(fā)放公積金個(gè)人住房貸款超4999萬(wàn)筆。

　　10.9萬(wàn)億資金待“喚醒”

　　但公積金賬上仍有大筆資金有待“喚醒”。近年來(lái)我國(guó)公積金繳存余額持續(xù)增長(zhǎng)，2014年末繳存余額約3.7萬(wàn)億元，截至2024年末，繳存余額攀升至約10.9萬(wàn)億元，十年間繳存余額增長(zhǎng)逾7.2萬(wàn)億元，增幅近195%。從近年情況來(lái)看，未來(lái)這一增長(zhǎng)趨勢(shì)很可能將持續(xù)。

　　大額“沉睡”資金背后的原因是多方面的?！稐l例》規(guī)定，公積金屬于職工個(gè)人所有，但個(gè)人需要滿足特定條件才可以提取和使用公積金。

　　《條例》規(guī)定，職工有六種情形之一的，可以提取公積金賬戶余額。其中三種與住房有關(guān)：一是購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房的；二是償還購(gòu)房貸款本息的；三是房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。另外三種分別是：離退休的；完全喪失勞動(dòng)能力，并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的；出境定居的。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，公積金的本質(zhì)是個(gè)人與用人單位共同存儲(chǔ)，最終的目的是個(gè)人使用。但在實(shí)際運(yùn)行中，因?yàn)閭€(gè)人使用公積金受限，“存而不用”的尷尬時(shí)有發(fā)生。

　　著眼于公積金支持購(gòu)房這一核心功能，張波進(jìn)一步分稱，一方面存在區(qū)域差異，例如一線城市公積金繳存余額高，但因房屋總價(jià)高，公積金貸款額度相對(duì)有限，而更多三四線城市繳存余額相對(duì)充裕，但因近幾年購(gòu)房需求處于低位，制約了資金的實(shí)際使用。

　　另一方面，公積金和商貸的利息差在減小。公積金貸款一直以來(lái)憑借低利率優(yōu)勢(shì)受到購(gòu)房者青睞。但當(dāng)商貸利率持續(xù)下調(diào)并接近公積金貸款利率時(shí)，公積金貸款的低利率優(yōu)勢(shì)就會(huì)減弱，尤其是在公積金貸款申請(qǐng)條件較為嚴(yán)格，而商貸審批相對(duì)靈活的情況下，購(gòu)房者可能更傾向于選擇商業(yè)貸款。

　　不僅是“沉睡”資金盤活利用問(wèn)題，從更深層次看，周滔坦言，在舊有房地產(chǎn)開發(fā)模式下，住房公積金作為重要的購(gòu)房啟動(dòng)金和低息貸款來(lái)源，助推了住房商品化，但其設(shè)計(jì)本質(zhì)是服務(wù)于市場(chǎng)單軌下的購(gòu)房消費(fèi)，這與目前的房地產(chǎn)發(fā)展新模式存在較多的矛盾。

　　周滔進(jìn)一步分析了公積金制度運(yùn)行中的三個(gè)矛盾點(diǎn)。首先，新模式要求支持租購(gòu)并舉、城市更新、保障性住房建設(shè)，但公積金傳統(tǒng)上重購(gòu)輕租、重貸輕提，資金難以充分流入保障房、租賃住房等新領(lǐng)域，與新模式的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向脫節(jié)。其次，新模式需構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)人口流動(dòng)，但公積金嚴(yán)格的屬地化管理，形成資金孤島，阻礙了跨區(qū)域住房消費(fèi)與全國(guó)性資源配置效率，與人才自由流動(dòng)的新發(fā)展需求不匹配。最后，新模式強(qiáng)調(diào)解決新市民、青年人住房問(wèn)題，但公積金覆蓋率不足，大量靈活就業(yè)者、民營(yíng)企業(yè)職工未被覆蓋，未能有效發(fā)揮在新模式下兜底和保障的精準(zhǔn)金融工具作用，反而可能固化福利差距。

　　公積金改革破局在即

　　2025年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，“深化住房公積金制度改革”被寫入2026年房地產(chǎn)工作重點(diǎn)，這是這一高規(guī)格會(huì)議近十年來(lái)首次對(duì)公積金工作進(jìn)行部署，釋放了強(qiáng)烈的制度改革信號(hào)。

　　其后不久，全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議召開，深化公積金制度改革，更好發(fā)揮公積金作用，成為2026年，乃至整個(gè)“十五五”時(shí)期住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)。

　　在整體改革方向上，周滔認(rèn)為應(yīng)該從機(jī)制與體制兩端協(xié)同推進(jìn)。短期應(yīng)推動(dòng)機(jī)制靈活化，逐步將強(qiáng)制性繳存擴(kuò)展為激勵(lì)與強(qiáng)制結(jié)合，擴(kuò)大對(duì)靈活就業(yè)者與小企業(yè)的覆蓋，實(shí)質(zhì)性拓寬提取使用范圍，并建立與地方房?jī)r(jià)、收入水平掛鉤的差異化貸款額度體系。

　　張波認(rèn)為，當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入新周期，“優(yōu)化增量、存量提質(zhì)”是重要方向，公積金也需要有更為貼切的應(yīng)用場(chǎng)景，包括老舊小區(qū)改造、租賃住房品質(zhì)提升、換房改善等等，這也是順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的必然選擇。

　　聚焦“沉睡”資金盤活，馬亮認(rèn)為，要通過(guò)制度改革讓公積金存取更加靈活，使其能夠基于個(gè)人意愿來(lái)支配。只要是和住房的購(gòu)置、租賃、裝修等相關(guān)的支出，都應(yīng)該支持個(gè)人通過(guò)公積金提取。

　　聚焦擴(kuò)大靈活就業(yè)人員公積金繳存和使用，馬亮認(rèn)為，要增加公積金繳存的靈活性，參考靈活就業(yè)人員的個(gè)人意愿設(shè)定靈活的繳存標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為個(gè)人建立“金隨人走”的數(shù)字賬戶，無(wú)論在哪里繳存都可以根據(jù)住房需要支取。這涉及跨地區(qū)的公積金制度銜接，需要做好公積金服務(wù)對(duì)接，讓公積金的取用更加簡(jiǎn)便。

　　著眼更長(zhǎng)時(shí)期，周滔認(rèn)為，公積金制度改革應(yīng)著力于體制改革，推動(dòng)公積金管理機(jī)構(gòu)作為政策性住房金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這是關(guān)鍵一步。應(yīng)逐步剝離其事業(yè)單位的行政外殼，通過(guò)國(guó)家立法明確其作為公共法定機(jī)構(gòu)或特許政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予其規(guī)范的金融職能和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力，同時(shí)，要匹配構(gòu)建全國(guó)性資金調(diào)劑與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)平臺(tái)，為最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌做準(zhǔn)備。

　　“上述改革不應(yīng)停留于修修補(bǔ)補(bǔ)，而需觸及法律地位和治理結(jié)構(gòu)?？山梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)（如德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、新加坡中央公積金的部分功能），但必須扎根于中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異巨大的現(xiàn)實(shí)?！敝芴险J(rèn)為，改革的最終目標(biāo)，應(yīng)是將公積金整合進(jìn)多層次住房保障與金融體系中，成為國(guó)家住房政策的核心金融工具之一。

　　提取使用范圍持續(xù)拓寬

　　各地公積金優(yōu)化調(diào)整工作已經(jīng)展開，動(dòng)作頻頻。根據(jù)中指監(jiān)測(cè)，2025年全國(guó)各地共出臺(tái)房地產(chǎn)政策超630條，其中公積金相關(guān)政策優(yōu)化約280條，在各類政策中頻次最高。具體而言，主要優(yōu)化方向包括提高公積金貸款額度、調(diào)整公積金貸款套數(shù)認(rèn)定、優(yōu)化“商轉(zhuǎn)公”、擴(kuò)寬提取公積金使用范圍等。

　　加大購(gòu)房貸款支持力度一直是各地公積金政策的重點(diǎn)。比如2025年12月30日，綿陽(yáng)提高公積金最高貸款額度，單、雙繳存人家庭最高貸款額度分別提高至100萬(wàn)元、120萬(wàn)元，二孩、二孩以上家庭最高貸款額度分別按照20%、30%的比例同步上浮，持有“科技城人才卡”的繳存職工最高貸款額度提高至180萬(wàn)元。12月29日，常州出臺(tái)新政明確，購(gòu)買高品質(zhì)住宅住房公積金貸款額度增加50萬(wàn)元。

　　張波指出，貸款端優(yōu)化是各地公積金政策調(diào)整的主要方向，也是提振房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要政策，尤其是在房地產(chǎn)下行階段，出臺(tái)的頻次往往較高，通過(guò)提高貸款額度，可直接降低剛需群體的首付門檻和利息成本，有利于激活合理購(gòu)房需求。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，與之前相比，各地公積金貸款政策優(yōu)化更加精細(xì)化，比如針對(duì)性增加對(duì)多子女購(gòu)房家庭、換房家庭、購(gòu)買高品質(zhì)住宅家庭、購(gòu)買現(xiàn)房家庭等的公積金貸款支持力度。

　　除了購(gòu)房之外，2025年多地還進(jìn)行多方面探索，進(jìn)一步拓寬公積金使用范圍。如隨州支持提取公積金用于適老化、適兒化改造；安陽(yáng)新增提取公積金支付住房維修資金和契稅；天津支持提取公積金用于既有住宅加裝電梯；深圳、廣州等更多城市支持提取公積金付首付等。

　　2025年部分城市甚至支持住房用途之外的公積金提取。如石家莊、徐州、沈陽(yáng)、蘇州等地探索支持提取公積金支付物業(yè)費(fèi)，徐州還允許申請(qǐng)?zhí)崛」e金支付暖氣費(fèi)，海南探索支持大病致困提取公積金，成都優(yōu)化重大疾病提取公積金的范圍，將重大疾病提取的病種范圍由11項(xiàng)擴(kuò)展至35項(xiàng)。

　　步入2026年，這些創(chuàng)新實(shí)踐還在繼續(xù)。如1月1日，馬鞍山出臺(tái)公積金新政，進(jìn)一步擴(kuò)大公積金提取范圍，支持購(gòu)買車位、住房裝修、繳納物業(yè)費(fèi)、有房職工租房提取公積金，支持臨退休人員預(yù)提取公積金等。

　　接下來(lái)，張波認(rèn)為，需要進(jìn)一步有效擴(kuò)大公積金使用范圍。例如，針對(duì)城市老舊小區(qū)改造，可將公積金提取范圍擴(kuò)展至老舊小區(qū)加裝電梯、外墻保溫、適老化改造等方面，并允許家庭成員公積金互提互用。針對(duì)大量存在的換房需求，可推行賣舊買新公積金貸款“無(wú)縫銜接”，例如無(wú)需先還清舊房公積金貸即可申請(qǐng)新房貸，同時(shí)允許提取公積金支付換房產(chǎn)生的契稅、增值稅等。

　　兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題待解

　　在公積金制度改革中，還有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題關(guān)注度頗高。

　　第一個(gè)問(wèn)題是公積金實(shí)行屬地化管理，未來(lái)能否跨區(qū)域互認(rèn)互貸，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌？

　　當(dāng)前部分地區(qū)已在擴(kuò)大互認(rèn)互貸范圍上有所探索，但要更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域互認(rèn)互貸乃至全國(guó)統(tǒng)籌，周滔認(rèn)為，核心難點(diǎn)在于地方利益壁壘、管理標(biāo)準(zhǔn)不一及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺失。

　　對(duì)此應(yīng)如何破題？張波認(rèn)為，下一步需建立起以需求為導(dǎo)向的資金調(diào)配機(jī)制，破解區(qū)域錯(cuò)配，推動(dòng)公積金更大范圍統(tǒng)籌試點(diǎn)。目前雖然在長(zhǎng)三角、大灣區(qū)等區(qū)域已經(jīng)有了公積金打破城市地域范圍的政策，但隨著人口流動(dòng)從農(nóng)村走向城市，轉(zhuǎn)向城市間流動(dòng)，建立起更大范圍的公積金存量資金跨區(qū)域調(diào)劑的必要性將不斷增強(qiáng)。

　　周滔則提出更系統(tǒng)性的建議，他認(rèn)為要分步實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。首先實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息聯(lián)網(wǎng)與征信互認(rèn)；繼而建立有限度的跨區(qū)域資金調(diào)劑池與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并通過(guò)中央財(cái)政或管理費(fèi)補(bǔ)貼平衡地區(qū)利益；最終逐步統(tǒng)一關(guān)鍵政策參數(shù)，并明確金融監(jiān)管職責(zé)。

　　“個(gè)人認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌不應(yīng)是簡(jiǎn)單的資金大鍋飯，而要面向構(gòu)建一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的住房政策性金融信貸市場(chǎng)?！敝芴险J(rèn)為，其最大阻力并非技術(shù)，而是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的再平衡。因此，必須由中央強(qiáng)力推動(dòng)，并配以合理的過(guò)渡期和利益補(bǔ)償安排。

　　第二個(gè)問(wèn)題是近年來(lái)公積金貸款利率與商貸利率之間的利率差在變小，在房?jī)r(jià)較高城市，公積金的貸款額度有限，對(duì)此應(yīng)該如何化解？

　　周滔認(rèn)為，公積金利率基于其資金成本和運(yùn)營(yíng)成本，當(dāng)前已處于歷史低位，且基于公積金與商業(yè)貸款利率差縮小、貸款額度不足等情況，單純降低利率的空間已很有限，重點(diǎn)應(yīng)在于維持一個(gè)有意義的政策性利差，并推動(dòng)利率差異化、動(dòng)態(tài)化定價(jià)，更好體現(xiàn)政策導(dǎo)向。比如與房屋性質(zhì)掛鉤，對(duì)于購(gòu)買配售型保障性住房，應(yīng)提供最低檔甚至貼息利率，與商品房貸款形成明顯利差階梯，引導(dǎo)需求向保障軌轉(zhuǎn)移。

　　在貸款額度方面，周滔進(jìn)一步分析稱，公積金貸款額度應(yīng)該擴(kuò)大，但必須是結(jié)構(gòu)性、精準(zhǔn)化的擴(kuò)大。這要與城市房?jī)r(jià)和住房類型深度綁定，如與當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》績(jī)r(jià)格或平均住房面積總價(jià)掛鉤；對(duì)于購(gòu)買保障房，可允許更高額度甚至提貸并聯(lián)，使其成為實(shí)現(xiàn)保障的有效工具。同時(shí)要向政策扶持群體傾斜，如多子女家庭、新市民等首次購(gòu)買保障房或普通商品房，提供額外的額度上浮系數(shù)。另一方面要強(qiáng)化繳存激勵(lì)，額度計(jì)算可更多與連續(xù)繳存年限、累計(jì)繳存額掛鉤，體現(xiàn)長(zhǎng)繳多貸、多繳多貸的公平與激勵(lì)。

　　“我認(rèn)為單純爭(zhēng)論公積金貸款降息或提額意義不大，必須將其置于整個(gè)住房金融系統(tǒng)的重構(gòu)中考量。”周滔認(rèn)為，公積金未來(lái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)在于其穩(wěn)定的資金成本、精準(zhǔn)的政策導(dǎo)向和普惠的覆蓋范圍，而非與商業(yè)銀行進(jìn)行簡(jiǎn)單的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。所以改革應(yīng)側(cè)重于機(jī)制靈活化、支持精準(zhǔn)化、服務(wù)一體化，使其成為住房消費(fèi)市場(chǎng)上不可或缺的壓艙石。

　　（作者：李莎 編輯：陳潔）