“APEC暢通”靠什么留住
各級政府在涉及重大公共決策時必須依法行政，不能以“出發(fā)點是好的”忽略程序正義和合法性審查
11月19日，霧霾再次光顧京津冀地區(qū)，短暫的“APEC藍”成為人們留戀的美好記憶。與此同時，圍繞單雙號限行帶來的“APEC暢通”，一種熟悉的“躁動”也開始在輿論場醞釀。
北京人對單雙號限行并不陌生。2008年北京奧運會期間，就曾經采取過這種臨時交通管制措施。在北京奧運會結束后，一場“是否支持單雙號限行常態(tài)化”的公民和媒體大討論引發(fā)各界關注。
“APEC暢通”之后，也有調查機構拋出同樣的命題。在一份僅抽查千人的調查問卷里，包含這樣的問題：“有人建議將單雙號限行政策長期推行下去，你的態(tài)度是”。根據(jù)調查結果顯示，有過半受訪北京人(56.9%)支持長期單雙號限行。然而這份在各大客戶端曾經瘋狂刷屏的調查結果，很快就受到網(wǎng)友和媒體的質疑，認為對這種涉及重大公共事項的“民意”調查太隨意。也就是說，一千個人眼里有一千個哈姆雷特，在兩千多萬人的北京城，這種千人抽樣調查問卷離真正的民意有多遠不言自明。
在筆者看來，更值得關注的是，對涉及法治精神和民生大事的一項重大行政舉措，未經法律評估，就套用少數(shù)服從多數(shù)的表決邏輯，其背后隱含的是對依法行政的架空，值得警惕。
在2008年那場單雙號限行大討論中，已故中國政法大學教授蔡定劍老師曾發(fā)表題為《常態(tài)限行不適用民主表決》的文章，指出在一個法治國家，不是在緊急狀態(tài)、特殊情況或臨時措施下，如果政府發(fā)出一道法令說，私人汽車只能分單雙號出行，會有什么后果呢？政府很有可能會因此而被告上法庭，被告理由是侵犯財產，因此要承擔賠償或補償?shù)呢熑?。作為奧運期間一項臨時交通管理措施，限車出行能得到廣大車主的理解，但是，如果要把這種措施當做一種長期制度規(guī)定下來，就會面臨合法性的挑戰(zhàn)。在限車問題上搞民意投票是沒有意義的。
這篇文章至今讀來仍帶給我們民主與法治的思辨，提醒我們不能忽視，對于私人財產的物權和使用權，法律的精神到底是怎樣的？行政管理的法律邊界到底在哪里？試圖被當做長期限行法律依據(jù)的道交法中的交通管制條款，到底有沒有那么大的法律效力？是否存在對相關法條立法精神的誤讀？
一個現(xiàn)實發(fā)生的案例是蘭州市政府今年9月16日發(fā)布一紙通報，宣布從9月21日起到2015年3月20日，蘭州市在中心城區(qū)啟動為期半年的機動車單雙號限行。3天后的9月19日，蘭州市政府又宣布，經充分考慮公眾意愿和建議，于19日決定將原計劃為期半年的重點區(qū)域機動車單雙號限行方案進行優(yōu)化調整，9月21日至29日在主城區(qū)實行單雙號限行，之后仍恢復尾號限行。今后，蘭州市將根據(jù)道路交通和大氣污染狀況，更加適度、精準地實行限行方案，最大限度地減少給公眾帶來的不便。也就是說，至今，單雙號限行在中國最長時間仍是北京奧運會期間的紀錄，仍然沒有地方將其常態(tài)化。
在筆者看來，單雙號限行確實可以依靠大量減少上路車輛實現(xiàn)“APEC暢通”，但其巨大、高昂的社會成本擺在那里，將其常態(tài)化既有不依法行政的嫌疑，又會給百姓出行帶來極大不便。除了在極重污染天氣，依照相關環(huán)保法規(guī)短期實施，或者在極重大國事活動中作為臨時手段采用，不能被當做治堵的“懶藥方”長期服用。
那么“APEC暢通”只有通過單雙號限行才能實現(xiàn)么？筆者認為，不吃這種“速效藥”，也有治理的良方。例如，把北京公交的供給量提高上去，舒適程度和準點性提高上去，吸引更多綠色出行；為北京的交通管理疏堵融入更多智能要素；加快京津冀一體化進程，實現(xiàn)以功能和人口疏散帶動交通疏堵；采用市場化治堵手段，通過提高小汽車使用成本控制使用里程；加快公車改革進度，大刀闊斧地裁撤公車；為北京自行車道建立專道專用的保護措施；在更多胡同毛細血管嘗試單(邊)停單(向)行等等。這些表面看見效慢些的手段，是發(fā)揮市場決定性作用的方子，消積化淤，治理的是病根。
據(jù)北京市環(huán)保局機動車排放管理處有關人士表示，目前正在積極研究能降低機動車使用強度的相關政策，包括擁堵費和排污費的征收。由此可見，未來，降低機動車使用強度還是要依靠市場之手調節(jié)。市民不用像史上最復雜11月這樣盯著尾號、單雙號開車上街，而是自主地進行經濟人的成本考量、自愿地根據(jù)需要隨時開車出行。
關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明提出：建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用；建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。
筆者認為，各級政府在涉及重大公共決策的時候必須依法行政，不能想當然，不能以“出發(fā)點是好的”忽略程序正義和合法性審查，更不能一意孤行讓紅頭文件壓過法律。□ 文/南辰